Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Starosta po wznowieniu postępowania postanowił uchylić własną decyzję z dnia [...] w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów wydaną M. J. - właścicielowi firmy Skup i Sprzedaż Złomu w J. i na podstawie art. 28 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, udzielił M.J. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów pod szczegółowo określonymi warunkami dotyczącymi:
- 1. rodzaju odpadów przewidzianych do zbierania i transportu,
- 2. segregacji i magazynowania odpadów, 3 miejsca magazynowania odpadów w sposób zgodny z planem przestrzennego zagospodarowania Gminy B.,
- 4. dojazdu do placu. Termin wykonania 31 grudzień 2003 r.,
- 5. ogrodzenia, okrawężnikowania placu i sposobu jego zagospodarowania. Termin wykonania prac do 30 kwietnia 2004 r.,
- 6. magazynowania odpadów zaolejonych,
- 7. utylizacji odpadów,
- 8. przekazywania odpadów odbiorcy posiadającemu stosowne zezwolenia,
- 9. transportu odpadów,
- 10. prowadzenia ewidencji odpadów,
- 11. prowadzenia ewidencji osób, sprzedających złom metali nieżelaznych.
Ponadto organ zastrzegł prawo nałożenia dodatkowych obowiązków związanych z postępowaniem z odpadami, jeżeli wymagać tego będą względy ochrony życia, zdrowia oraz ochrony środowiska, a także możliwość wstrzymania działalności w przypadku naruszeń przepisów ustawy o odpadach lub działań niezgodnych z decyzją. Zezwolenia udzielono na okres do 31 grudnia 2011 r.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że postępowanie zostało wznowione na skutek pisma skierowanego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S., który zasygnalizował, że wyszły na jaw nowe okoliczności (m.in. ostateczna decyzja Urzędu Gminy w B. w sprawie likwidacji nielegalnego składowiska). Po wznowieniu postępowania wydane zostały przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. oraz Wójta Gminy B. nowe opinie uzgadniające pozytywnie wniosek M. J., zawierające liczne warunki i zalecenia, które zostały uwzględnione w decyzji. Uciążliwość związaną z usytuowaniem działalności w sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej powinno ograniczyć oddalenie dojazdu do wydzielonego placu od działki sąsiada, podobnie jak i niewielki teren gromadzenia odpadów(obligujący właściciela do częstszego wywożenia zebranego złomu) oraz prowadzenie działalności w porze dnia.
Rozpoznając odwołanie od tego rozstrzygnięcia wniesione przez S.K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uchyliło je w pkt 4 w części dotyczącej: "Termin wykonania grudzień 2003 r." i w tym zakresie orzekło: Termin wykonania 29 luty 2004 r. W pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję organ odwoławczy utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu podniósł, że błędnie wskazana została przez organ I-szej instancji podstawa wznowienia postępowania, albowiem fakt likwidacji nielegalnego składowiska odpadów przed wydaniem decyzji z dnia [...] zezwalającej na zbieranie i transport odpadów, nie jest okolicznością istotną dla sprawy, która mogła prowadzić do zmiany oceny stanu faktycznego, mającego wpływ na odmienne rozstrzygnięcie. Nie spełniają także przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa przeprowadzone kontrole, które wykazały liczne nieprawidłowości w funkcjonowaniu firmy M. J. Okoliczności faktyczne sprawy wskazują natomiast na zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 8 kpa, albowiem decyzja Starosty z [...] wydana została po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S., a wniosek S.K. spowodował następnie wznowienie przez PPIS postępowania uzgodnieniowego, wskutek czego wydane zostało nowe postanowienie. Dlatego ostatecznie uchylenie decyzji Starosty z dnia [...] było uzasadnione.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem, ze organ uchylił decyzję i w to miejsce wydał nową taką samą, rażąco naruszając tym prawo. Obecne zezwolenie określa szczegółowo warunki, w jakich odbywać się będzie magazynowanie odpadów i ich utylizacja. Odpowiadają one wymogom art. 28 ust. 5 ustawy o odpadach, a ich realizacja ma na celu ograniczenie uciążliwości dla środowiska i ochronę zdrowia ludzi zamieszkałych w sąsiedztwie. Ponadto organy Inspekcji Sanitarnej wyraziły pozytywną opinię co do zamierzonej działalności, co oznacza, że nie będzie ona powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, o ile zachowane zostaną warunki określone w tej opinii.
Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył S. K. zarzucając "błędną interpretację przepisów, opieranie się na fałszywych danych i opisywanie nieprawdziwych faktów". Podniósł, że jego dom zlokalizowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której M. J. prowadzi swoją działalność. Złom gromadzony jest przez niego w różnych częściach nieruchomości, w tym około 5 m. od domu skarżącego. Przy rozładunku, załadunku i segregacji złomu powstaje uciążliwy hałas, ponadto "daje się we znali kurz i smród wydzielany przez różne odpady, a także powstający w wyniku spalania przez M. J. np. starych opon". Podczas ponad rocznego legalnego okresu prowadzenia działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów nie zrobił on "prawie nic", aby działalność ta była mniej uciążliwa dla skarżącego i jego rodziny.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w pełni stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Na wstępie jednak odnieść się należy do wywodów organu odwoławczego dotyczących zasadności wznowienia postępowania w sprawie.
Wskazana w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia podstawa prawna wznowienia, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie upatruje w przepisie art. 145 § 1 pkt 8 kpa (a nie w podstawie wskazanej w postanowieniu Starosty z dnia [...].), zastosowana zostałaby w sposób prawidłowy przez organ I instancji, gdyby wznowienie nastąpiło po zapadnięciu ostatecznego postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. uchylającego swoją poprzednią opinię z dnia 30 września 2002 r. i opiniującego pozytywnie działalność M.J. pod nowym warunkami. Postanowienie to wydane zostało [...] a stało się ostateczne 30 kwietnia 2003 r., tymczasem Starosta wznowił postępowanie w sprawie wydanego zezwolenia już 14 listopada 2002 r.
Ostatecznie jednak stanowisko Kolegium uznać należy za trafne, albowiem niewątpliwie ustawowe podstawy do wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 8 kpa zaistniały, a błędny przepis prawa wskazany przez organ I-szej instancji oraz przedwcześnie wydane postanowienie o wznowieniu stanowią jedynie naruszenie procedury w stopniu nie wpływającym na wynik sprawy.
Dokonując oceny zasadności wniesionej skargi oraz kontroli zapadłych rozstrzygnięć w granicach określonych art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa jednak, że organy obu instancji naruszając przepisy art. 7 i 77 kpa, nie wyjaśniły w sposób należyty zasadności podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego zarzutów, dotyczących uciążliwości w zakresie hałasu towarzyszącego prowadzonej przez M.J. działalności.
Odnosząc się w tej części do argumentów zawartych w odwołaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się jedynie na pozytywną opinię wyrażoną w postanowieniach uzgodnieniowych przez organy państwowej inspekcji sanitarnej, co nie może być uznane za wystarczające nie tylko w świetle realizacji przez organy administracji publicznej obowiązków nałożonych powołanym wyżej przepisem art. 77 kpa, ale także w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. nr 62, poz. 628 ze zm.).
Zakres okoliczności podlegających badaniu w toku postępowania mającego na celu udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania lub transportu odpadów określa nie tylko przepis art. 28 tej ustawy, powoływany w uzasadnieniach obu decyzji, ale także art. 29, zgodnie z którym właściwy organ odmówi wydania zezwolenia na prowadzenie działalności, o jakiej mowa wyżej, jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami jest:
- 1. niezgodny z warunkami ustawy,
- 2. mógłby powodować zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska,
- 3. jest niezgodny z planami gospodarki odpadami.
Zarzuty podnoszone przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego nakładały zatem na organy obowiązek zbadania ze szczególną starannością, czy zamierzony przez M.J. sposób gospodarki odpadami może powodować zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska - zwłaszcza w zakresie natężenia hałasu emitowanego w czasie prowadzonej działalności. Należało przy tym wyjaśnić, czy spełnione są wszelkie wymogi, o jakich mowa między innymi w dziale V - Ochrona przed hałasem - ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627 ze zm.), a w razie przekroczenia norm hałasu rozważyć możliwość nałożenia na posiadacza odpadów w udzielonym zezwoleniu dodatkowych warunków prowadzenia działalności, o jakich mowa w art. 28 ust. 5 pkt 5 ustawy o odpadach.
Zbadanie powyższego było niezbędne z uwagi na zarzuty podnoszone od początku przez skarżącego - będącego sąsiadem działki, na której magazynowane są odpady. To prawda, że w postanowieniu z dnia 30 kwietnia 2003 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S., wyrażając tym samym pozytywną opinię o działalności M.J., niemniej jednak wydaje się, że uszło uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, PWIS w K. odnosząc się do zarzutów skarżącego o "uciążliwości hałasowej w różnych porach dnia i nocy", zawarł sugestię dotyczącą konieczności wykonania stosownych pomiarów (k. 56 v.).
Pomiary takie winny zostać wykonane przed wydaniem zezwolenia przez właściwy organ, w ramach badania okoliczności, o jakim była już mowa wyżej, a określonych w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, także z uwagi na możliwość zastosowania wówczas dyspozycji zawartej w art. 28 ust. 5 pkt 5 ustawy. Postępowania w tym zakresie nie przeprowadził jednak organ I-szej instancji, a organ odwoławczy taki stan rzeczy zaakceptował. W decyzji z dnia [...] udzielającej M.J. - po wznowieniu postępowania - zezwolenia na prowadzenie działalności nie znalazł się nawet warunek, odnoszący się choćby w sposób ogólny do kwestii podnoszonych przez skarżącego, a mianowicie sugerujących, że podczas prowadzonej działalności przekraczane są dozwolone normy hałasu.
Zbadania tego typu zarzutów nie można odkładać "na później", pozostawiając je właściwym organom ochrony środowiska, albowiem postępowanie będące przedmiotem niniejszej sprawy winno zmierzać do tego, aby już w zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów określić takie warunki, które zapewnią, że będzie ona od początku zgodna z prawem.
Ponieważ naruszenie prawa procesowego, a to art. 7 i 77 kpa, jakiego dopuściły się organy obu instancji niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające je orzeczenie Starosty Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).
Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy o p.p.s.a., zaś rozstrzygnięcie o kosztach w art. 200 ustawy.
Orzekając ponownie, organ I-szej instancji mając na względzie poczynione wyżej uwagi wyda stosowne rozstrzygniecie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.