Uzasadnienie
Decyzją z 20 lutego 2023 r. znak: SKO.PS-80/8489/4990/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania K. F. od decyzji z 23 listopada 2022 r. znak: 000250/SP/11/2022, wydanej z upoważnienia Wójta Gminy Czarnocin, o odmowie przyznania ww. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na F., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i odmówiło przyznania K. F. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem Z. F. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostawało ustalenie, czy na gruncie obowiązujących przepisów, w kontekście wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13, odwołującej się przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615), zwanej dalej "u.ś.r.", w sytuacji, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 18 roku życia. Nie jest dopuszczalne, zdaniem SKO, oparcie przez organ I instancji odmowy przyznania prawa do pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która ww. orzeczeniem została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z powyższym wiek, w którym powstała niepełnosprawność męża strony, nie wyłącza możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W dalszej części uzasadnienia SKO, powołując się na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615), zwanej dalej "u.ś.r.", stwierdziło, że zachodzi inna przesłanka do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie z uwagi na przysługujące wnioskodawczyni prawo do emerytury. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo.
Natomiast osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, a pobiera świadczenie emerytalne lub rentowe, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wnioskodawczyni może w tym zakresie złożyć wniosek o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291 ze zm.), zwanej dalej "u.e.r.f.u.s.". Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, organ powinien umożliwić stronie dokonanie wyboru jednego z powyższych świadczeń. SKO, analizując treść wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazało że pełnomocnik strony wprost potwierdził, że K. F. pobiera emeryturę, którą zawiesi – wobec czego uznano, że jej wyborem było świadczenie korzystniejsze, czyli świadczenie pielęgnacyjne.
Strona była reprezentowana przez fachowego pełnomocnika – adwokata, który zna stanowisko organu odwoławczego oraz orzecznictwo sądów administracyjnych co do tego, że dopiero zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury. Od momentu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pełnomocnik strony ma świadomość konieczności zawieszenia emerytury w celu przejścia z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Tymczasem nie przedłożono decyzji KRUS o wstrzymaniu wypłaty emerytury, co spowodowało, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane.
Niemniej jednak, z uwagi na błędne powoływanie się w zakwestionowanym rozstrzygnięciu na art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. (powinien to być art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.) SKO zreformowało tę decyzję poprzez jej uchylenie i orzeczenie o odmowie przyznania K. F. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem Z. F..
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K. F. zarzuciła decyzji SKO naruszenie:
- 1. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 24 ust. 2 i 2a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na odmowie prawa do świadczenia, a tym samym pominięcie prawnie uzasadnionych celów tej ustawy;
- 2. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez wydanie orzeczenia w oparciu o przedmiotowy przepis, który utracił moc w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. o sygn. akt SK 2/17;
- 3. art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich działań niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie zasady, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej;
- 4. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez pominięcie, że przepis ten wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury – wobec czego w niniejszej sprawie należało przyznać świadczenie od daty złożenia wniosku to jest od marca 2022 r. do 1 października 2022 r. w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym.
Mając na uwadze powyższe strona wniosła o uchylenie wydanych w jej sprawie decyzji oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.",, wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.
Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja SKO o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na męża, legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
SKO zakwestionowało stanowisko Wójta Gminy Czarnocin w części, w której odmowę przyznania żądanego świadczenia uzasadniono tym, że stan niepełnosprawności męża skarżącej powstał po 18. roku życia. W tym zakresie z zaskarżonej decyzji, w której powołano się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13, wynika że decyzję z 23 listopada 2022 r. organ I instancji oparł – częściowo – o niekonstytucyjną normę prawną (w tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r.) – czego skarżąca nie kwestionuje, przechodząc od razu do podważenia prawidłowości uzasadnienia przez organ odwoławczy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na przysługujące wnioskodawczyni prawo do emerytury.
W tym miejscu, nawiązując do zarzutów skargi, zauważyć trzeba, że powoływany w skardze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. o sygn. akt SK 2/17 nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Mianowicie orzeczenie to nie dotyczy sytuacji, gdy – tak jak w omawianym stanie faktycznym – stronie przysługuje prawo do emerytury. Stosownie bowiem do powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jedynie w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Przechodząc do podstawy materialnoprawnej zaskarżonej decyzji należy przytoczyć art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z powołanych przepisów wynika, że aby ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki, jak i osoba sprawująca tę opiekę muszą spełnić określone ustawą przesłanki.
Jeśli chodzi o osobę wymagającą opieki, to ustawodawca wymaga, aby osoba ta posiadała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami wymienionymi w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Bezspornym jest – wobec treści załączonego do wniosku orzeczenia – że mąż skarżącej spełnia powyższy warunek. W tym kontekście SKO, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13, trafnie stwierdziło, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Mianowicie, w przytoczonym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Przepis ten stanowi bowiem, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Jednak poza osobą wymagającą opieki, także osoba ją sprawująca – w niniejszej sprawie skarżąca – musi spełnić ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest w szczególności "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Organ odwoławczy nie kwestionował spełnienia tej przesłanki. Ponadto w przypadku, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury – a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie – u.ś.r. wprost przewiduje, że osobie tej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.).
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że – wbrew temu co podniesiono w skardze – nie jest możliwa wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy między ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) bo takie działanie pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Trafnie zresztą podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. np. wyrok NSA z 12 października 2021 r. sygn. akt I OSK 484/21).
Sąd podziela natomiast stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie emerytalne lub rentowe, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Emerytura jest wprawdzie prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury (zob. wyroki NSA: z 27 maja 2020 r. o sygn. akt I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r. o sygn. akt I OSK 254/20 i z 24 sierpnia 2020 r. o sygn. akt I OSK 650/20).
W rozpatrywanej sprawie niespornym jest, że w czasie orzekania przez organy skarżąca pobierała emeryturę rolniczą. Fakt ten powodował, że w związku z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie mogło zostać skarżącej przyznane. Dopiero na etapie postępowania sądowego pełnomocnik skarżącej przedłożył decyzję z dnia 31 marca 2023 r. o wstrzymaniu wypłaty emerytury od dnia 1 kwietnia 2023 r. Decyzja ta nie może zatem powodować uchylenia zaskarżonej decyzji, Sąd ocenia bowiem jej prawidłowość na datę orzekania przez organ administracji, a wówczas jeszcze wypłata emerytury nie była wstrzymana.
Jednocześnie w ocenie Sądu nie można w niniejszym przypadku przyjąć, by organy uniemożliwiły skarżącej dokonanie wyboru jednego ze świadczeń. Po pierwsze, już we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podpisanym przez skarżącą, znajduje się pouczenie o treści art. 17 ust. 5 u.ś.r., w tym również o tym, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Po drugie, w pisemnym oświadczeniu z dnia 18 października 2022 r., dołączonym do wniosku (k. 9), skarżąca oświadczyła, że w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego zobowiązuje się złożyć wniosek o zawieszenie emerytury/renty. Powyższe dokumenty świadczą o tym, że skarżąca od początku postępowania posiadała wiedzę na temat tego, że pobieranie emerytury stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jak również o tym, że może złożyć wniosek o zawieszenie emerytury.
Co więcej, w toku całego postępowania administracyjnego skarżąca była reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, który dodatkowo – jak wynika z decyzji organu odwoławczego – z uwagi na ilość postępowań, w których występował w roli pełnomocnika przed Kolegium, znał stanowisko organu oraz orzecznictwo sądów administracyjnych (nota bene w ostatnim czasie już ugruntowane), że zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury. Ten argument podniesiony przez SKO nie został zresztą zakwestionowany w skardze, w której w ogóle nie odwołano się do tego, aby skarżącej uniemożliwiono dokonanie wyboru świadczenia. Bezspornym jest zaś, że decyzja o zawieszeniu prawa do emerytury nie została przedłożona w toku postępowania administracyjnego, co uniemożliwiało przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a tym samym wydane w sprawie decyzje są prawidłowe. Natomiast nie ulega wątpliwości, że skarżąca w każdej chwili może złożyć kolejny wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przedkładając decyzję organu rentowego o wstrzymaniu emerytury.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.