Uzasadnienie
Uchwałą nr V/32/03 z dnia 25 kwietnia 2003 r. Rada Gminy w Imielnie, działając na podstawie art. 35 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591; zm. z 2002 r. nr poz. 220, nr 62 poz. 558, nr 113 poz. 984, nr 214 poz. 1806), zwanej dalej u.s.g., nadała statuty jednostkom pomocniczym gminy - określone załącznikami od nr 1 do 21 niniejszej uchwały:
Załącznik Nr 1 Statut Sołectwa Bełk
Załącznik Nr 2 Statut Sołectwa Borszowice
Załącznik Nr 3 Statut Sołectwa Dalechowy
Załącznik Nr 4 Statut Sołectwa Dzierszyn
Załącznik Nr 5 Statut Sołectwa Grudzyny
Załącznik Nr 6 Statut Sołectwa Helenówka
Załącznik Nr 7 Statut Sołectwa Imielnica
Załącznik Nr 8 Statut Sołectwa Imielno
Załącznik Nr 9 Statut Sołectwa Jakubów
Załącznik Nr 10 Statut Sołectwa Karczunek
Załącznik Nr 11 Statut Sołectwa Kawęczyn
Załącznik Nr 12 Statut Sołectwa Mierzwin
Załącznik Nr 13 Statut Sołectwa Motkowice
Załącznik Nr 14 Statut Sołectwa Opatkowice Cysterskie i Pojałowskie
Załącznik Nr 15 Statut Sołectwa Opatkowice Drewniane
Załącznik Nr 16 Statut Sołectwa Opatkowice Murowane
Załącznik Nr 17 Statut Sołectwa Rajchotka
Załącznik Nr 18 Statut Sołectwa Sobowice
Załącznik Nr 19 Statut Sołectwa Stawy
Załącznik Nr 20 Statut Sołectwa Wygoda
Załącznik Nr 21 Statut Sołectwa Zegartowice.
Skargę na ww. uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie, podnosząc zarzuty istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektów statutu sołectw społecznym konsultacjom z mieszkańcami tych sołectw w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami;
- - art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez umieszczenie w ww. załącznikach zapisów, które przekraczają zakres delegacji ustawowej w zakresie tego, co winien zawierać regulamin sołectwa, wynikającej z u.s.g., tj.: określenie w § 8 ust. 3 i 5, że kandydat na sołtysa i członka rady sołeckiej winien posiadać bierne prawo wyborcze oraz stale zamieszkiwać na terenie sołectwa, w którym jest wybierany i nie może kandydować na sołtysa i do rady sołeckiej jednocześnie, nadanie w § 4 ust. 10 pkt 1 i w § 7 ust. 4 uchwały organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji do powołania i odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej, wskazanie w § 5 ust. 2 że sołtys może być przewodniczącym rady sołectwa.
W uzasadnieniu skargi, w którym powołano się na przepisy art. 35, art. 5a i art. 36 u.s.g., a także przywołano szereg orzeczeń sądów administracyjnych, skarżący wskazał, że z załączonego protokołu z sesji Rady Gminy w Imielnie nie wynika, aby przed podjęciem ww. uchwały dokonano faktycznie wymaganych prawem konsultacji z mieszkańcami. Podkreślono, że gdyby ustawodawca chciał, aby odwołania oraz powołania sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 1 u.s.g. Ustawa ta nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą. Przyznanie zebraniu wiejskiemu, definiowanemu – tak jak to uczyniono w zaskarżonych statutach – możliwości związanych z odwołaniem oraz powołaniem sołtysa lub członków rady sołeckiej, pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze.
Skarżący podkreślił, że art. 36 ust. 2 u.s.g. stanowi regulację kompletną i nie przewiduje dodatkowych wymogów dla osób, które kandydują na sołtysa lub do rady sołeckiej. Końcowo, podkreślając że rada sołecka nie jest organem sołectwa, a jedynie wspomaga sołtysa, posiadając charakter opiniodawczo-konsultacyjny, wskazano, że sołtys nie może wchodzić w skład tej rady i być jej przewodniczącym.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że "wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami zostanie określony przed uchwaleniem statutu sołectwa". Organ przytoczył art. 36 ust. 2 u.s.g. podkreślając, że ustawodawca określił jedynie czynne prawo wyborcze organów sołectwa, a także wskazując, że mają je osoby, które są stałymi mieszkańcami sołectwa uprawnionymi do głosowania. Tym samym regulacje § 8 ust. 3 i 5 statutów nie pozostają w sprzeczności z tym przepisem. Nie ma żadnych przeszkód prawnych aby sołtys wybrany do rady sołeckiej był jej przewodniczącym. Rada sołecka nie stanowi bowiem wobec sołtysa organu kontrolnego, lecz jedynie wspomaga jego działalność i nie ma tu konfliktu interesów. Co się zaś tyczy regulacji § 8 ust. 3 statutów (bierne prawo wyborcze sołtysa), to w art. 36 ust. 2 u.s.g. ustawodawca posłużył się pojęciem "mieszkaniec", co oznacza, iż odwołał się do cywilnoprawnej kategorii zamieszkania, a więc dopełnienie administracyjnoprawnego obowiązku zameldowania może być oceniane tylko jako dowód, ale nie jest jedyną i wystarczającą przesłanką do stwierdzenia czynnego i biernego prawa wyborczego.
Ponieważ w ustawie brak jest wymogu co do obowiązku zameldowania na terenie sołectwa kandydata na sołtysa, należy przyjąć, że wystarczające jest, aby taka osoba jedynie zamieszkiwała na tym terenie. Odwołując się do art. 36 u.s.g. wskazano, że w ustawie tej nie określono zasad podziału kompetencji pomiędzy zebraniem wiejskim, sołtysem i radą sołecką. Natomiast w doktrynie przyjmuje się domniemanie właściwości na rzecz zebrania wiejskiego we wszystkich sprawach niezastrzeżonych dla sołtysa i rady sołeckiej. Końcowo wskazano, że orzecznictwo powołane w skardze, jako wydane już po podjęciu zakwestionowanej uchwały, nie było wówczas znane organowi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała – bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu jej nieważności w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo – niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia.
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Takie brzmienie tego przepisu, wymagające przeprowadzenia konsultacji, zostało wprowadzone z dniem 30 maja 2001 r. na mocy ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 145 poz. 497). Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:
- 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
- 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
- 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;
- 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
- 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
Powołana regulacja art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej.
W niniejszej sprawie Prokurator objął skargą uchwałę Rady Gminy w Imielnie z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie nadania statutów dla jednostek pomocniczych gminy. Zasadniczy i najdalej idący zarzut skargi Prokuratora dotyczył naruszenia art. 35 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z jego mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.
Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, co następuje.
Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Przepisy te obowiązują w u.s.g. począwszy od 9 września 1996 r.
Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając te kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym.
Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018).
Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, lex nr 2451150 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13).
Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g.
Również reguły wykładni systemowej przemawiają za taką interpretacją powołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy art. 35 u.s.g. zamieszczone zostały w rozdziale 3 ustawy o samorządzie gminnym, zatytułowanym "Władze gminy". W rozdziale 1 tej ustawy, zatytułowanym "Przepisy ogólne" znajduje się art. 5a. Wykładnia systemowa polega na ustalaniu właściwego znaczenia przepisu na podstawie jego usytuowania w systemie prawa. Wykładnia ta opiera się na założeniu, że miejsce przepisu w danym akcie prawnym nie jest przypadkowe, ale wynika z racjonalnego działania prawodawcy. W rezultacie miejsce ulokowania danego przepisu w ustawie ma wpływ na jego znaczenie. Oznacza to, że art. 5a znajduje zastosowanie także w wypadku uchwalania statutu jednostki pomocniczej.
Nie można przy tym nie zwrócić uwagi na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, które odnosi się do wykładni art. 5a u.s.g. Jak stwierdził Trybunał w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r. (U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23), zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy". Instytucja konsultacji z mieszkańcami, o której mowa jest w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przy tym jednym z przypadków konsultacji przewidzianych ustawą. Oznacza to, że przeprowadzenie takich konsultacji generalnie powinno zostać poprzedzone podjęciem przez radę gminy uchwały, określającej zasady i tryb prowadzenia konsultacji.
Wyrok powyższy uwzględniał brzmienie art. 4 ust. 1 u.s.g. sprzed dnia 30 maja 2001 r., który stanowił, że tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin, ustalanie ich granic i nazw oraz siedzib władz następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.
W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 3 września 2013 roku, II OSK 652/13, wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., III SA/Gd 458/12 i wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13), odczytuje się art. 35 ust. 1 u.s.g. w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Wobec takich uchybień niemożliwym jest pozostawienie w obrocie prawnym niekonsultowanych ustaleń dotyczących wyboru organów, czy sprawowanego nadzoru, przy jednoczesnym unieważnieniu tak samo niekonsultowanych postanowień określających organy sołectwa. W powołanych niżej wyrokach sądy administracyjne nie wyróżniały na tle art. 35 u.s.g. konsultacji obligatoryjnych i konsultacji fakultatywnych oraz nie różnicowały, w kontekście tego obowiązku, procedury uchwalenia statutu jednostki pomocniczej od procedury dokonywania zmian w takim statucie.
Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami odnoszony jest w jednorodny sposób do całej treści statutu jednostki pomocniczej, nie wyróżniając elementów podlegających, jak i niepodlegających obligatoryjnym konsultacjom (zob. wyroki: WSA w Gorzowie Wlk. z 5 czerwca 2019 r., II SA/Go 220/19, WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1324/18, WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, WSA w Krakowie z 11 października 2012 r., III SA/Kr 886/12, WSA w Krakowie z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14, WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2015 r., IV SA/Gl 750/15, czy WSA w Warszawie z 16 grudnia 2015 r., II SA/Wa 673/15).
Należy raz jeszcze podkreślić, że sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady poprzedzającej czynność konsultacji. W niniejszej sprawie organ nie wykazał ani tego, aby taka uchwała była podjęta i obowiązywała w dacie uchwalenia zaskarżonego aktu, ani też aby konsultacje z mieszkańcami zostały w jakikolwiek sposób przeprowadzone. Nie wynika to ani z treści samej uchwały, ani też – jak słusznie zauważył skarżący – z protokołu z sesji Rady Gminy w Imielnie z dnia 25 kwietnia 2003 r. Organ nie przedstawił też żadnej argumentacji ani dokumentów z tym związanych zarówno składając odpowiedź na skargę, jak i w odpowiedzi na zobowiązanie Sądu do nadesłania zaskarżonej uchwały oraz pełnej dokumentacji związanej z jej podjęciem (dokumentów przedstawionych radnym przed sesją). W aktach sprawy nie ma dowodu na to, że projekt nowego statutu został w ogóle uprzednio podany publicznie do wiadomości mieszkańców.
Brak jest dokumentów wskazujących na termin i miejsce udostępnienia projektu statutów, ewentualnie dokumentów informujących mieszkańców sołectwa o terminie i miejscu udostępnienia takiego projektu. Udostępnienie powyższych informacji powinno odbywać się w sposób umożliwiający zapoznanie się z nimi jak najszerszego kręgu osób. W praktyce (choć tryb i zasady przeprowadzania konsultacji społecznych określa uchwała podjęta na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g.) odbywa się to poprzez wywieszenie wymaganych informacji na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na tablicach ogłoszeń znajdujących się w pobliżu miejsc zamieszkania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, poprzez stronę internetową urzędu, BIP, a także w każdy inny zwyczajowo przyjęty sposób. Chodzi o stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a potem także – rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy.
Należy zauważyć, że wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu nowego statutu (jego zmiany) - czego jednak w omawianym przypadku zabrakło. To do organu należy obowiązek wykazania spełnienia wymogu przeprowadzenia konsultacji społecznych. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257).
Z tych wszystkich powodów Sąd ocenił jako zasadny zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia art. 35 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutów sołectw społecznym konsultacjom z jego mieszkańcami w sposób, który został uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Konsekwencją takiego ustalenia jest konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Z uwagi na takie rozstrzygnięcie za bezprzedmiotowe Sąd uznał odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi. Ich merytoryczna ocena nie ma bowiem wpływu na wynik sprawy. Z tych wszystkich przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.