Uzasadnienie
Rada Gminy w Brodach uchwałą nr I/9/2018 z dnia 26 stycznia 2018 r., na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1289), w związku z art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1875), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Starachowicach, Rada Gminy Brody w § 1 uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Brody, stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej uchwały.
W § 21 załącznika do uchwały wskazano, że do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy:
- 1) W odniesieniu do psów:
- b. prowadzenie psa na uwięzi oraz w nałożonym kagańcu w sposób uniemożliwiającym stwarzanie zagrożenia bezpieczeństwa dla osób trzecich,
- c. utrzymania psa na posesji w sposób uniemożliwiający się jego wydostanie poza teren nieruchomości i tym samym stworzenia zagrożenie dla bezpieczeństwa,
- 2) W odniesieniu do wszystkich zwierząt domowych:
- b. zwolnienie zwierząt domowych z uwięzi dopuszczalne jest wyłącznie na terenach zielonych do tego przeznaczonych i specjalnie oznakowanych lub mało uczęszczanych, pod warunkiem, że pies ma założony kaganiec w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, nie dotyczy ono psów ras uznanych za agresywne,
Skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej § 21 pkt 1 lit. b i c oraz pkt 2 lit. b załącznika nr 1 do uchwały (w skardze punkty zostały błędnie określone jako ustępy) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Prokurator Rejonowy w Starachowicach, który, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie, zarzucił naruszenie:
- 1. art. 4 ust.
- 2. pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.) oraz § 143 w związku z § 137 i § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zawarcie w:
- - § 21 pkt 1 lit. b i c załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały zapisu zobowiązującego właścicieli psów do prowadzenia psa na uwięzi oraz w nałożonym kagańcu w sposób uniemożliwiający stwarzanie zagrożenia bezpieczeństwa dla osób trzecich oraz zapisu zobowiązującego do utrzymania psa na posesji w sposób uniemożliwiający jego wydostanie się poza teren nieruchomości i tym samym stworzenie zagrożenia dla bezpieczeństwa,
- - § 21 pkt 2 lit. b załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały zapisu, że zwolnienie zwierząt domowych z uwięzi dopuszczalne jest wyłącznie na terenach zielonych do tego przeznaczonych i specjalnie oznakowanych lub mało uczęszczanych, pod warunkiem, że pies ma założony kaganiec w sytuacji gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, przy czym nie dotyczy ono psów ras uznanych za agresywne.
W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że Rada Gminy nie jest upoważniona do określenia w regulaminie obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, jak również wskazywania miejsc czy sytuacji, w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16). Powyższe kwestie zostały bowiem uregulowane w przepisach ustawy o ochronie zwierząt. Powołując treść art. 10a ust. 3 i 4 tej ustawy wnoszący skargę uznał, że zaskarżony § 21 pkt 1 lit. b i c oraz pkt 2 lit. b modyfikuje to unormowanie i jest bardziej rygorystyczny niż przepisy ustawy o ochronie zwierząt.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania wskazując, że 28 lutego 2020 r. podejmie uchwałę, którą dokona zmiany załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej spornych przepisów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2353 z zmianami), dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa.
Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (na datę podjęcia zaskarżonej uchwały tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zmianami), dalej u.s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych.
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem, o którym nowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Stosownie do art. 147 § 1 tej samej ustawy, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Z faktu, że sąd administracyjny stwierdza nieważność aktu nie można wyciągać wniosku, że tylko rażące naruszenie przez organ jednostki samorządu terytorialnego prawa może stanowić podstawę takiego rozstrzygnięcia. Unormowanie art. 147 § 1 P.p.s.a. nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowania przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie dokonano w ustawach samorządowych.
Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy - istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).
Ponieważ skutek stwierdzenia nieważności uchwały powoduje jej wyeliminowanie z obrotu ze skutkiem wstecznym (ex tunc), zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o umorzenie postępowania z tego powodu, że Rada Gminy w Brodach zamierza podjąć uchwałę, zmieniającą załącznik w części "spornych przepisów" nie mógł być uwzględniony. Zmiana bowiem uchwały będzie miała skutek dopiero na przyszłość, stąd niezasadne jest stanowisko, że postępowanie w niniejszej sprawie stanie się bezprzedmiotowe.
Przepisem zawierającym delegację ustawową do podjęcia zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały był art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dalej określanej także jako ustawa, zaś jeśli chodzi o zakwestionowane skargą przepisy regulaminu jej ust. 2 pkt 6, zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.
Trafnie skarżący zarzuca, że zakwestionowane przepisy regulaminu, a mianowicie jego § 21 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 lit. b zostały uchwalone z przekroczeniem delegacji ustawowej. Odnośnie pierwszego z nich zauważyć należy, że wprowadza on bezwzględny, nie przewidujący żadnych wyjątków, nakaz prowadzenia psów nie tylko na uwięzi, ale także w kagańcu. Tymczasem zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy upoważnienie dotyczy nałożenia tylko takich obowiązków, które mają na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ramach realizacji takiego celu nie mieści się obowiązek prowadzenia każdego psa, bez względu na jego stan zdrowia i cechy osobnicze, nie tylko na uwięzi ale także i w kagańcu, w każdym zaś razie tak sprecyzowane obowiązki są nieproporcjonalne do celu, jakiemu mają służyć.
Z kolei odnośnie regulacji zawartej w § 21 pkt 2 lit. b regulaminu zauważyć należy, że dotyczy ona nie tylko właścicieli psów ale wszystkich zwierząt domowych, a więc także przede wszystkim kotów jak też i innych drobnych zwierząt tradycyjnie trzymanych w domach (chomiki, świnki morskie, kanarki, papugi itp.). Zwłaszcza w odniesieniu do kotów, przewidziane tym przepisem regulaminu dopuszczenie możliwości ich zwolnienia z uwięzi tylko na terenach zielonych do tego przeznaczonych spowodowałoby to, że faktycznie wszystkie koty domowe musiałyby przebywać tylko w zamkniętych pomieszczeniach, a na zewnątrz tych pomieszczeń mogłyby być wypuszczane tylko na uwięzi (smyczy). Taka regulacja, obejmująca wszystkie zwierzęta domowe, niewątpliwie wykracza poza delegację ustawową. Jak bowiem wynika z zacytowanego wyżej art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości na terenie gmin, nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta obowiązków musi mieć na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.
Jeśli chodzi o pozostałe - poza psami - zwierzęta domowe, a więc zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - na datę podjęcia zaskarżonej uchwały tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1840), trudno dopatrzyć się z ich strony zagrożenia czy też uciążliwości dla ludzi. Również jeśli chodzi o zanieczyszczanie terenów małe zwierzęta domowe nie stanowią większego źródło tego zanieczyszczenia niż zwierzęta wolno żyjące.
Dodatkowo, jeśli chodzi o koty, zauważyć należy, że bardzo często są one trzymane po to, aby zwalczały takie szkodniki jak myszy, szczury. Tymczasem wynikający z § 21 pkt 2 lit.b regulaminu zakaz ich zwolnienia z uwięzi - poza terenem do tego wyznaczonym - spowoduje, że nie będą one mogły wywiązywać się ze swej tradycyjnej roli zwierząt zwalczających gryzonie.
Z kolei jeśli chodzi o regulację zawartą w § 21 pkt 1 lit.c regulaminu to stanowi ona de facto powtórzenie z pewną zmiana redakcyjną regulacji ustawowej zawartej w art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którą zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciel lub opiekuna (ust. 3). Zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście (ust. 4). Tak więc w tym fragmencie zakwestionowanego przez Prokuratora regulaminu naruszenie prawa polega na powtórzeniu ustawowej regulacji z pewną jej modyfikacją. Podkreślić bowiem należy, że regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony.
Mając powyższe na uwadze, uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.