Uzasadnienie
W dniu 30 maja 2012 r. Rada Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego podjęła uchwałę nr XXIII/39/2021 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego.
Podstawę uchwały stanowiły: art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jedn. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2005 r., nr 180, poz. 1493 ze zm.), zwanej dalej "u.p.p.r." oraz art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
W § 3 ust. 1 uchwały postanowiono, że po zawarciu z właściwymi podmiotami porozumień, o którym mowa w art. 9a ust. 8 ustawy, Prezydent Miasta zwraca się do nich o wytypowanie co najmniej jednego przedstawiciela do pracy w Zespole. W § 2 pkt 1 uchwalono przy tym, że ilekroć w uchwale jest mowa o ustawie - należy przez to rozumieć ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
Przepis § 7 uchwały uzyskał następujące brzmienie:
- 1. Kadencja Zespołu trwa 3 lata.
- 2. Prezydent Miasta odwołuje członka Zespołu w przypadku:
- 1) śmierci członka,
- 2) pisemnej rezygnacji członka z udziału w Zespole,
- 3) utraty przez członka statusu przedstawiciela właściwego podmiotu wskutek rozwiązania porozumienia, o którym mowa w art. 9a ust. 8 ustawy,
- 4) naruszenia przez członka zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach pracy w Zespole lub Grupie Roboczej,
- 5) w przypadku skazania członka prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe.
- 3. Prezydent Miasta może odwołać członka Zespołu w przypadku:
- 1) pisemnego wniosku co najmniej połowy członków Zespołu,
- 2) pisemnego wniosku właściwego podmiotu, którego członek jest przedstawicielem,
- 3) co najmniej trzykrotnej nieusprawiedliwionej nieobecności członka na posiedzeniu Zespołu lub Grupy Roboczej.
- 4. W przypadku określonym w ust. 3 pkt 1 odwołanie członka Zespołu następuje po dodatkowej konsultacji z właściwym podmiotem, którego członek jest przedstawicielem.
- 5. W przypadkach określonych w ust. 2 i 3 Prezydent Miasta uzupełnia skład Zespołu, z uwzględnieniem § 3.
Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z 2012 r. pod poz. 2123.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Okręgowy w Kielcach wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w części tj. w zakresie § 3 ust. 1 oraz § 7 ust. 2 pkt 4 i 5 oraz § 7 ust. 3 pkt 3 zarzucając, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj.:
- - art. 9a ust. 8 i ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i określenie w § 3 ust. 1 uchwały, iż "Po zawarciu z właściwymi podmiotami porozumień, o którym mowa w art. 9a ust. 8 ustawy, Prezydent Miasta zwraca się do nich o wytypowanie co najmniej jednego przedstawiciela do pracy w Zespole", przy czym określenie "właściwe podmioty" zgodnie z treścią § 2 pkt 3 uchwały odnosi się do podmiotów wymienionych w art. 9a ust. 3, 4 i 5 u.p.p.r. – w sytuacji, gdy treść zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 8 u.p.p.r. wskazuje, że przedmiotowe porozumienia winny być zawierane między prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w art. 9a ust. 3 lub 5 u.p.p.r.,
- - art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez sformułowanie w § 7 ust. 2 pkt 4 i 5 oraz w § 7 ust. 3 pkt 3 uchwały materialnych przesłanek uzasadniających odwołanie członka Zespołu Interdyscyplinarnego w postaci: naruszenia przez członka zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach pracy w Zespole lub Grupie Roboczej, skazania prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, co najmniej trzykrotnej nieusprawiedliwionej nieobecności członka na posiedzeniu Zespołu lub Grupy Roboczej w sytuacji, gdy Rada Miejska została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu tj. procedury odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego.
W uzasadnieniu skargi Prokurator rozwinął powyższe zarzuty prezentując argumentację na ich poparcie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. W ocenie organu, § 3 ust. 1 uchwały jest zgodny z ustawą i tylko z podmiotami, o których mowa w art. 9a ust. 8 u.p.p.r. może być zawarte porozumienie. Co do drugiego zarzutu Rada wyraziła pogląd, że skoro ustawa nie precyzuje, co należy rozumieć pod sformułowaniem "szczegółowe warunki funkcjonowania", to właściwym jest przyjęcie, że Rada Miasta może określić, w jaki sposób zespół będzie pracował i jakie sytuacje powodują, że jako całość zespół nie może realizować swoich zadań z przyczyn leżących po stronie konkretnego członka zespołu.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 180 ze zm.). Przepis ten zezwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, w okresie obowiązywania stanu epidemii z powodu COVID – 19, na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeśli przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
O skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie powołanego wyżej przepisu oraz o terminie posiedzenia niejawnego strony zostały zawiadomione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie w części.
Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty lub uchwały podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Nie jest sporne w sprawie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy Ostrowiec Świętokrzyski). Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, bez względu na datę jej podjęcia.
Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć także na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Dalsze kierunki sądowej kontroli uchwały objętej skargą wyznacza art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego.
W rozpoznawanej sprawie Rada Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego, podejmując zaskarżoną uchwałę, działała na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.
Kontrolując zaskarżoną uchwałę Sąd stwierdził jej nieważność w części dotyczącej jednego zarzutu Prokuratora uznając, że jest on zasadny. Ma bowiem rację skarżący wskazując, że postanowienie zawarte w § 3 ust. 1 uchwały z 30 maja 2012 r. narusza art. 9a ust. 8 u.p.p.r. Zgodnie z tym przepisem, zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. Podmiotami tymi są – stosownie do art. 9a ust. 3 i 5 - jednostki organizacyjne pomocy społecznej, gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych, Policja, jednostki oświaty i ochrony zdrowia, organizacje pozarządowe (art. 9a ust. 3), prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9a ust. 5).
W treści § 3 ust. 1 uchwały nawiązano wprawdzie do art. 9a ust. 8 ustawy, ale podmioty, z którymi ma być zawarte porozumienie, określono jednocześnie jako "podmioty właściwe", przy czym w § 2 pkt 3 uchwała zdefiniowała pojęcie "właściwych podmiotów" stanowiąc, że należy przez to rozumieć podmioty wymienione w art. 9a ust. 3, 4 i 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Treść § 3 ust. 1 uchwały pozostaje więc w oczywistej sprzeczności z art. 9a ust. 8 u.p.p.r., który wyłączył z kręgu podmiotów, z którymi właściwy organ wykonawczy gminy zawiera porozumienia na podstawie których działa zespół interdyscyplinarny, podmioty wymienione w art. 9a ust. 4 u.p.p.r., czyli kuratorów sądowych. O ile samo brzmienie § 3 ust. 1 uchwały nie budzi wątpliwości, to poprzez użycie zdefiniowanego w uchwale określenia "właściwe podmioty", przepis ten nawiązuje i odsyła do zastosowania art. 9 ust. 4 u.p.p.r., z którymi organ wykonawczy gminy nie może zawrzeć porozumienia, o jakim mowa w art. 9a ust. 8 ustawy.
W ocenie Sądu, nie jest natomiast zasadny drugi zarzut skargi, dotyczący § 7 ust. 2 pkt 4 i 5 oraz § 7 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Przepisy te określają przesłanki odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego, które nie mieszczą się - zdaniem Prokuratora – w delegacji ustawowej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zakwestionowane przez skarżącego przepisy wskazują, że organ wykonawczy gminy:
- - odwołuje członka zespołu interdyscyplinarnego w razie naruszenia przez niego zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach pracy w Zespole lub Grupie Roboczej (§ 7 ust. 2 pkt 4) oraz w przypadku skazania członka prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe (§ 7 ust. 2 pkt 5);
- - może odwołać członka Zespołu w razie co najmniej trzykrotnej nieusprawiedliwionej nieobecności członka na posiedzeniu Zespołu lub Grupy Roboczej (§ 7 ust. 3 pkt 3).
Argumentując, że tak sformułowane przepisy naruszają delegację ustawową (gdyż nie stanowią trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego ani też warunków jego funkcjonowania), Prokurator pozostawił jednocześnie poza ramami zarzutów skargi pozostałe przypadki odwołania członka zespołu, opisane w § 7 ust. 2 pkt 1-3 oraz w § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 uchwały, przy czym powody, dla których te, a nie inne przyczyny odwołania zostały zakwestionowane, nie zostały przedstawione w skardze. Pozostawiając jednak na uboczu niespójność argumentacji Prokuratora wynikającą z powyższych faktów, powiedzieć trzeba, że żadna z okoliczności będących przedmiotem omawianego zarzutu, nie może – co do zasady - budzić wątpliwości jako uzasadniona przyczyna dla braku akceptacji uczestniczenia w pracach zespołu osoby, wobec której zachodzą przesłanki określone w § 7 ust. 2 pkt 4, pkt 5 i § 7 ust. 3 pkt 3 uchwały.
Z uwagi na określone w u.p.p.r. cel i zadania zespołu interdyscyplinarnego, nie można bowiem tolerować udziału w zespole członka, który narusza zasady poufności danych i informacji uzyskanych podczas prac zespołu, został skazany prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe, czy też nie jest zainteresowany pracą w zespole, nie uczestniczy w posiedzeniach i nie wskazuje powodów swojej nieobecności. Dopuszczenie do udziału w pracach zespołu interdyscyplinarnego osób, w stosunku do których zaistniały okoliczności, opisane w zakwestionowanych w skardze przepisach uchwały, mogłoby prowadzić do obniżenia sprawności i efektywności działań podejmowanych przez zespół, a nawet powodować paraliż organizacyjny zespołu, czy też podważyć etyczne podstawy jego funkcjonowania.
W ocenie Sądu, delegacja ustawowa z art. 9 ust. 15 u.p.p.r. pozwala na skonkretyzowanie okoliczności, które zapewnią sprawne wykonywanie ustawowych zadań zespołu interdyscyplinarnego. Instrumentem służącym takiemu celowi jest określenie w uchwale sytuacji, w których udział w zespole niektórych członków nie może uzyskać akceptacji z punktu widzenia obowiązującego w Polsce porządku prawnego i zasad ładu społecznego. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, zamieszczenie w uchwale takich okoliczności, o jakich mowa w omawianych przepisach, mieści się w szczegółowych warunkach funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, o jakich mowa w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Jest to pogląd tym bardziej uzasadniony, że w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie ma żadnych regulacji, które dotyczyłyby omawianych wyżej kwestii, a określenie szczegółowych warunków w zakresie funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego ustawodawca scedował na rady gmin w art. 9a ust. 15 u.p.p.r.
Należy przy tym podkreślić, że wskazanie konkretnych przypadków, w których dochodzi lub może dojść do odwołania członka zespołu dyscyplinarnego, daje gwarancję obiektywizmu i transparentności działania organu wykonawczego gminy, który taką decyzję podejmuje. Ponadto, zarządzenie organu, podjęte w oparciu o § 7 ust. 2 i 3 uchwały, w razie wniesienia skargi podlegać będzie ocenie sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., co wyklucza zagrożenie, że pozostając poza jakąkolwiek kontrolą, rozstrzygnięcie w tym zakresie mogłoby być arbitralne i dowolne (por. także stanowisko wyrażone w wyrokach: WSA w Kielcach z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 721/20, z 6 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 763/20 oraz z 7 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 682/20; WSA w Krakowie z 22 października 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 561/20 i z 26 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1127/19, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art 147 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.