Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz ustalenia stawek dotacji na zadania oświatowe powiatu realizowane przez niepubliczne szkoły zakładane i prowadzone na terenie Powiatu P., podjętą na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 256 z 2004 r., poz. 2572 ze zmianami) Rada Powiatu w P. ustaliła regulamin udzielania i rozliczania dotacji oraz ustalania stawek dotacji na zadania oświatowe realizowane przez niepubliczne szkoły zakładane i prowadzone na terenie Powiatu P. stanowiący załącznik Nr 1.
Zgodnie z § 3 tego załącznika "ustala się następujące obowiązujące na terenie Powiatu P. stawki dotacji:
- 1. na ucznia uczęszczającego do szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej, w której realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki z § 1 pkt 1 uchwały stawka dotacji wynosi 100 procent, kwoty określonej w art. 90 ust. 2a ustawy i § 2 pkt 3 lit. a uchwały;
- 2. na ucznia uczęszczającego do szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej, innej niż szkoła z pkt 1 - stawka dotacji wynosi 50 procent, który to ułamek w celu ustalenia dotacji należnej na ucznia przemnaża się przez właściwą podstawę obliczania dotacji określoną w art. 90 ust. 3 ustawy i w § 2 pkt 3 lit. b uchwały".
Z kolei w myśl § 2 pkt 3 lit. b tego załącznika ilekroć w przepisach niniejszego regulaminu jest mowa o podstawie obliczania dotacji - należy przez to rozumieć: w przypadku dotacji dla szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej - zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy - kwotę wydatków bieżących ponoszonych przez Powiat P. na jednego ucznia w tego samego typu i rodzaju szkołach publicznych. W przypadku braku na terenie Powiatu P. szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą obliczania dotacji są wydatki bieżące w przeliczeniu na jednego ucznia ponoszone przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.
Pismem z 19 października 2012 r. [...] wezwał Radę Powiatu w P. do zmiany przepisu § 3 pkt 2 uchwały z dnia [...] przez sprecyzowanie regulacji w zakresie obliczania dotacji z trybem kryterium wyboru najbliższego powiatu.
Wskazał, że żądanie zmiany treści § 3 uchwały "opiera na ustaleniu naruszaniu prawa, z którego jasno wynika, że regulacje w zakresie obliczania dotacji nie mogą polegać na powtarzaniu nieuprawnionej modyfikacji norm ustawowych". Regulacja sposobu obliczania dotacji powinna ten sposób konkretyzować w takim stopniu, aby możliwe były ustalenia rzeczywistej kwoty dotacji i kontrola (w tym sądowa) prawidłowości jej określenia. W piśmie wskazano, że sprawy te były przedmiotem kontroli NIK - "informacja o wynikach kontroli [...]".
W odpowiedzi na to wezwanie, doręczonej [...] w dniu 15 listopada 2012 r. Starosta P. poinformował, że ponieważ Powiat P. nie prowadził szkół publicznych dla dorosłych, zobowiązany był do uzyskania informacji z powiatów sąsiednich. Wskazał, że zgodnie z orzecznictwem NSA (wyrok GSK 1187/04) w przypadku braku szkół danego typu na terenie powiatu kwoty dotacji winny być ustalone w oparciu o wydatki bieżące z powiatu sąsiedniego w wysokości nie niższej niż 50 % zgodnie z art. 90 ust. 3 obowiązującej ustawy o systemie oświaty.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze (złożonej za pośrednictwem organu w dniu [...] - data nadania w urzędzie pocztowym) [...] domagał się stwierdzenia, że:
- - § 2 pkt 3 lit b uchwały z dnia [...] nie spełnia wymogów określenia najbliższego powiatu i przez to jest sprzeczny z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty,
- - § 3 tej uchwały jest sprzeczny z art. 90 ust. 4 tej ustawy.
W uzasadnieniu wskazał na wstępie, że jako podmiot prowadzący szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych i korzystający z dotacji oświatowej ma interes prawny w tym, aby wzajemne prawa i obowiązki były kształtowane zgodnie z prawem. Dalej podniósł, że przez całe lata funkcjonował w warunkach niezgodnych z prawem działań administracji publicznej, składane skargi spotykały się z brakiem zrozumienia nie wyłączając Ministerstwa Edukacji Narodowej. Wreszcie w okresie od [...] 2012 r. NIK przeprowadziła kontrolę finansowania ponad gimnazjalnych szkół niepublicznych przez jednostki samorządu terytorialnego województwa wielkopolskiego. Zasadniczą przesłanką negatywnej oceny tych jednostek było ustalenie, że w badanych uchwałach dotacyjnych brak było podstaw obliczania dotacji. Zauważył także, że brak skonkretyzowania pojęcia "najbliższy powiat" narusza art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.
Takim brakiem dotknięta jest również zaskarżona w tej sprawie uchwała, której § 3 pkt 2 nr 1 załącznika do niej jest namiastką poprawnej legislacji. Treść tego przepisu uniemożliwia podmiotowi dotowanemu jakąkolwiek weryfikację prawidłowości ustalenia dotacji, RIO uniemożliwia kontrolę prawidłowości podstawy obliczania dotacji, a sądowi administracyjnemu kontrolę tejże podstawy. Umożliwia za to jednostce samorządu terytorialnego przerzucanie kompetencji do ustalania wysokości dotacji na organy wykonawcze i powoduje nieomal całkowitą uznaniowość przyznawanych dotacji dla podmiotu dotowanego. Skarżący powołał się na stronę internetową www.nikgov.pl, na której został opublikowany protokół NIK. Poddał także "w wątpliwość prawidłowość ustalenia regulacji załącznikowej".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że treść regulaminu w sprawie udzielania i rozliczania dotacji oraz ustalania stawek dotacji na zadania oświatowe w chwili obecnej określa załącznik nr 1 do uchwały z dnia 30 października 2008 r. Uchwała - w § 1 - dokonała zmiany uchwały z [...] i wprowadziła nowy regulamin. W chwili obecnej brak zarówno w samej uchwale, jak i w załączniku § 2 pkt 3 lit b, którego niezgodność zarzuca skarżący. Ponadto organ podał, że fakt, iż przedmiotowa uchwała nie zawiera definicji "najbliższego powiatu" nie stanowi o jakiejkolwiek niezgodności z prawem, bowiem przepisy ustawy o systemie oświaty nie nakładają obowiązku zawierania takowej definicji w uchwale rady powiatu w sprawie udzielania dotacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Jej przedmiotem jest regulacja zawarta w załączniku do uchwały Nr [...] z [...]. Co prawda regulamin uchwalony tą uchwałą już nie obowiązuje, gdyż uchwałą z dnia [...] został uchwalony nowy regulamin, tym niemniej sama ta okoliczność nie może stanowić postawy do oddalenia skargi jak tego domaga się organ. Jak bowiem wskazał na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącego, ma on interes prawny w zaskarżeniu poprzedniego regulaminu, gdyż nie wygasły jeszcze jego roszczenia za okres do października 2008r.
Skarżący przed wniesieniem skargi wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Co prawda w wezwaniu zakwestionowano tylko przepis § 3 pkt 2, zaś w skardze kwestionowany jest cały § 3, a także § 2 pkt 3 lit. c regulaminu, to ponieważ § 3 regulaminu odwołuje się do regulacji zawartej w § 2 pkt 3 lit. b, w ocenie Sądu należy uznać, że skarżący zadośćuczynił obowiązkowi wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, jaki wynika z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 142. poz. 1592 ze zmianami), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Przechodząc do merytorycznej oceny zakwestionowanych przepisów regulaminu, zdaniem Sądu przepisy te nie naruszają prawa.
Swoje zarzuty do uchwały [...] formułuje powołując się na treść protokołu NIK z przeprowadzonej w okresie od 10 stycznia do 26 kwietnia 2012 r. kontroli jednostek samorządu terytorialnego województwa wielkopolskiego. Pomijając to, że wyniki kontroli przeprowadzonej przez NIK na terenie innego województwa nie mogą stanowić kryterium, w oparciu o które sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności konkretnego aktu prawa miejscowego, to nawet uznając, że takie właśnie zarzuty pod adresem zaskarżonej uchwały formułuje [...] w K., stwierdzić należy, że są one w niniejszej sprawie nieuzasadnione. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała - w § 3 ust. 2 załącznika precyzuje, że "stawka dotacji wynosi 50 %, który to ułamek w celu ustalenia dotacji należnej na ucznia przemnaża się przez właściwą podstawę obliczania dotacji określoną w art. 90 ust. 3 ustawy i w § 2 pkt 3 lit. b uchwały".
Jeśli natomiast chodzi o zarzut braku wskazania w zaskarżonej uchwale podstawy obliczania dotacji to zauważyć należy, że zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały jak i obecnie, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczania dotacji. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 14 sierpnia 2012 r. w sprawie II GSK 1026/11 (dostępnym w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych) "upoważnienie do ustalenia trybu udzielania i wykorzystania dotacji nie może być utożsamiane z upoważnieniem do ustalenia podstaw obliczania dotacji.
Podkreślić należy, że ustalenie podstaw dotacji, o którym mowa w tym przepisie winno być w uchwale uwzględnione, a nie ustalone. Winno być uwzględnione obok innych elementów takich jak zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji
- i. w rozliczeniu jej wykorzystania, a także sposób i termin rozliczenia dotacji".
Podstawy obliczania dotacji zostały określone przez ustawodawcę w przepisach art. 90 ust. 1a i ust. 2a-3b ustawy o systemie oświaty. Zdaniem Sądu nie było możliwe ustalenie innej podstawy ustalania dotacji niż ta, jaka wynika z art. 90 ust. 2a i ust.
- 3. Jedyne, co Rada Powiatu Włoszczowskiego mogła zrobić to skonkretyzować regulację, wynikającą z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, co też zostało dokonane w § 3 pkt 2 regulaminu.
Dodatkowo zauważyć należy, że nawet w "uwagach i wnioskach" protokołu NIK, na który powołuje się skarżący wskazano: "Najwyższa Izba Kontroli proponuje rozważenie podjęcia działań w celu wprowadzenia zmiany ustawowego sposobu obliczania dotacji dla niepublicznych szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki. Zmiana ta mogłaby polegać na zastąpieniu dotychczasowej podstawy obliczenia dotacji tj. ustalonych w budżecie wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju, kwotami przewidzianymi na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez JST. Zdaniem Najwyższej Izby Kontroli przyjęcie zaproponowanej zmiany pozwoliłoby na zrezygnowanie m.in. z korzystania z nieweryfikowalnych danych o wydatkach ponoszonych przez najbliższy powiat na prowadzenie szkół publicznych danego typu i rodzaju. Wyeliminowane zostałyby też problemy związane z ustalaniem podstaw obliczania dotacji, tj. m.in. ustaleniem wydatków w poszczególnych szkołach publicznych...".
Jak z powyższego wynika adresatem postulowanych przez NIK zmian jest ustawodawca, nie zaś organy uchwałodawcze jednostek samorządu terytorialnego.
Zdaniem Sądu Rada Miejska w P. nie była uprawniona do innego określania podstawy obliczenia dotacji niż ta, jaka wynikała z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty; w szczególności za niezasadne uznać należy zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia żądanie "sprecyzowania regulacji w zakresie obliczania dotacji z trybem wyboru najbliższego powiatu". Pomijając bowiem brak delegacji dla jednostek samorządu terytorialnego do innego niż to wynika z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty określania podstaw obliczania dotacji, to nawet z przyczyn technicznych zdaniem Sądu nie jest możliwe skonkretyzowanie w regulaminie wydanym na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, wydatki bieżące ponoszone przez który konkretnie najbliższy powiat powinny stanowić podstawę do ustalenia wysokości dotacji. Taki bowiem regulamin z założenia ma funkcjonować przynajmniej przez kilka lat i nie jest możliwe przewidzenie, w których konkretnie powiatach najbliżej położonych będą prowadzone szkoły danego typu i rodzaju.
Zdaniem Sądu nie stanowi także naruszenia prawa zamieszczenie regulaminu o jakim mowa w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty w załączniku do uchwały, stanowiącym jej integralną część.
Mając powyższe na uwadze, ponieważ podniesione przez skarżącego zarzuty okazały się niezasadne, a ponadto uchwała w zaskarżonej części nie narusza prawa, skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.
I
II SA/Ke 21/13
I
II SA/Ke 21/13 2 3
II SA/Ke 21/13 1