Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 212/18

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez B. W. od decyzji Wójta Gminy z [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, którą orzeczono o realizacji przedsięwzięcia polegającego na "Wydobywaniu kopaliny pospolitej (piasku) ze złoża "W. II" metodą odkrywkową na obszarze o powierzchni 1,43ha, w ilości nie przekraczającej 20000m3 w roku kalendarzowym i bez użycia materiałów wybuchowych" realizowanego na działkach nr [...] w miejscowości W., na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że sprawa ustalenia na wniosek M.T. środowiskowych uwarunkowań zgody dla realizacji powyższego przedsięwzięcia była już kilkakrotnie przedmiotem postępowania organów I i II instancji. Ostatnio, decyzją z [...] Kolegium uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy z [...] o odmowie wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. Następnie skarga na tę decyzję została oddalona przez WSA w Kielcach wyrokiem z 13 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 110/17.

Po zwrocie akt, organ I instancji zwrócił się do wnioskodawcy o uzupełnienie przedłożonego przez niego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko poprzez wskazanie racjonalnego wariantu alternatywnego, a także racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniami ich wyboru.

W odpowiedzi wnioskodawca wyjaśnił, że możliwości wariantowania przedsięwzięcia są utrudnione, gdyż nie jest możliwe przeniesienie złoża w inne miejsce, w związku z czym wariantowaniu może podlegać jedynie sposób eksploatacji, miejsce rozpoczęcia eksploatacji oraz kierunek wywozu piasku. Jako wariant najkorzystniejszy dla środowiska wskazał, w ramach tego wariantu rekultywację wyrobiska w kierunku rolnym poprzez zagospodarowanie go jako zbiornik wodny, poprzez co teren ten będzie nawiązywał do terenu w jego otoczeniu. Złoże w ramach tego wariantu będzie eksploatowane sposobem odkrywkowym w wyrobisku wgłębnym. Wnioskodawca dodał, że dokona ogrodzenia zakładu pozostawiając 20 cm przestrzeni umożliwiającej migrację zwierząt. W ramach zmniejszenia uciążliwości dodatkowo dokona nasadzeń szpaleru krzewów o wysokości wzdłuż działki nr [...]/3. Eksploatacja złoża ma być prowadzona w godz. od. 7 do 16. W przypadku długotrwałej suszy i wiatrów poza zraszaniem trasy transportu kopaliny, środki transportu będą stosowały plandeki.

Wywóz kopaliny odbywać się będzie drogą technologiczną w obrębie działki nr [...]. W ramach wariantu alternatywnego wnioskodawca podał, że zmieniłby sposób eksploatacji złoża, która odbywałaby się jednym poziomem i jednym piętrem eksploatacyjnym, przy uwzględnieniu pozostałych założeń wskazanych dla wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Eksploatacja miałaby być prowadzona metodą odkrywkową, systemem ścianowym w wyrobisku wgłębnym w warstwie suchej i zawodnionej do głębokości max. 5,8 m poniżej poziomu terenu. Eksploatacja prowadzona by była jednym poziomem, dwoma piętrami, jedno piętro w warstwie suchej, jedno piętro w warstwie zawodnionej i suchej. Eksploatacja w warstwie zawodnionej prowadzona będzie bez odwodnienia terenu. Eksploatacja będzie prowadzona za pomocą koparki. Urobiona mechanicznie kopalina z warstwy suchej będzie od razu ładowana na środki transportu i wywożona ze złoża natomiast z warstwy zawodnionej będzie odbywać się na odkład. Wywóz kopaliny odbywać się będzie drogą technologiczną.

Mając na uwadze powyższe, organ I instancji, zwrócił się do wnioskodawcy o wyrażenie zgody na realizację wariantu polegającego na eksploatowaniu złoża metodą odkrywkową, w wyrobisku wgłębnym, jednym poziomem eksploatacyjnym w warstwie zawodnionej i suchej przy spełnieniu dwudziestu siedmiu szczegółowo omówionych w piśmie warunków.

Na powyższy wariant wnioskodawca wyraził zgodę, co skutkowało wydaniem przez organ I instancji zaskarżonej decyzji. Analizując tę decyzję Kolegium zauważyło, że organ I instancji nie uwzględnił stanowiska Sądu, który zaakceptował wszystkie podniesione w poprzedniej decyzji uchybienia dotyczące rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. W poprzedniej decyzji wskazano, że: nie uwzględniono pełnej wariantowości przedsięwzięcia. Raport o oddziaływaniu na środowisko powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym wariantu:

1. a) polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia
2. b) najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru.

Tymczasem w raporcie przedstawiono dwa realne warianty, tj. wariant niepodejmowania planowanego przedsięwzięcia oraz wnioskowane przedsięwzięcie - jako jedyny i najkorzystniejszy wariant dla środowiska. Z pragmatyki prawa materialnego wynika, że podmiot podejmujący realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko w raporcie powinien przedstawić, w założeniu, minimum trzy (ustawodawca określa "w tym" i wymienia dwa), analizowane warianty, a mianowicie: wariant polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia, wariant najkorzystniejszy dla środowiska wraz z ich uzasadnieniem. Te dwa warianty określają zakres i krańcowe punkty skali postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko prowadzonego przez organ administracyjny. Na tle tych wariantów przedstawia się inne, a wśród nich wariant wybrany (proponowany przez wnioskodawcę) ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko.

Organ odwoławczy stwierdził, że w raporcie brak jest wyraźnie i w sposób konkretny opisanego elementu, wymienionego w punkcie piętnastym - analiza możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem. W badanym raporcie faktycznie zawarty jest taki element, ale nie dotyczy on tej konkretnie planowanej inwestycji. Jest zbyt ogólny. Wynika z niego, że konfliktów społecznych nie ma, a mieszkańcy obecnie otrzymują rekompensatę finansową za szkody górnicze na podstawie stosownych umów z przedsiębiorcą. Powyższe nie znajduje oparcia w aktach sprawy oraz w zaskarżonej decyzji, wręcz przeciwnie, z licznych protestów mieszkańców zgłoszonych w trakcie prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania z udziałem społeczeństwa wynika, że konflikty społeczne istnieją.

Ponadto sąsiedzi domagają się rekompensaty za ponoszone przewidywane przez nich straty związane z funkcjonowaniem kopalni. W raporcie brak jest przedstawienia ewentualnych propozycji rozwiązywania możliwych sporów.

W ocenie Kolegium, w sprawie nie wyjaśniono w sposób wystarczający kwestii konfliktu społecznego. Wskazano jedynie, że planowana inwestycja nie powinna powodować konfliktów społecznych, co nie znalazło jednak oparcia w postępowaniu toczącym się niniejszej sprawie, ponieważ mieszkańcy W. wystąpili z licznymi sprzeciwami przeciwko realizacji planowanej inwestycji. Tymczasem w raporcie oraz aneksie do raportu nie dokonano wymaganej art. 66 ust. 1 pkt 15 z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U.2017.1405), dalej przywoływanej jako "ustawa", analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem, naruszając w sposób istotny wymieniony przepis.

W konsekwencji powoduje to niespełnienie wymogów art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy. W analizowanej sprawie nadal nie udokumentowano wystarczająco, czy i w jaki sposób zostały w decyzji faktycznie uwzględnione wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa.

Kolegium także podkreśliło, że organ wydając decyzję uniemożliwił stronom czynny udział w niniejszym postępowaniu - przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Tym samym naruszył w sposób istotny art. 10 § 1 kpa. Nadto, zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji przed wydaniem decyzji nie zapewnił możliwości udziału społeczeństwa w tym postępowaniu.

Wszystko to, zdaniem organu, stanowi podstawowy powód uchylenia zaskarżonej decyzji.

Dalej organ II zwrócił uwagę na treść art. 81 ust. 1 ustawy i uznał, że w rozpoznawanej sprawie organ określił środowiskowe uwarunkowania we wskazanym przez siebie wariancie przedsięwzięcia po uprzednim uzyskaniu zgody wnioskodawcy. Jednak wariant wskazany przez organ jest de facto wariantem wskazanym przez wnioskodawcę. Określenie w inny sposób warunków realizacji tej inwestycji nie stanowi o określeniu jej nowego wariantu. Sąd podzielił dotychczasowe stanowisko Kolegium, że w raporcie winny zostać przedstawione i poddane ocenie wpływu na środowisko trzy warianty planowanego przedsięwzięcia, bez tzw. wariantu zerowego, czyli opcji rezygnacji z przedsięwzięcia. Raport przedstawiony przez wnioskodawcę tego wymogu nie realizuje, gdyż ocenie wpływu na środowisko został poddany jedynie wariant wybrany przez inwestora. Regulację odnośnie tego wymogu zawiera art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy, z kolei art. 81 ustawy przyznaje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach możliwość wyboru - za zgodą wnioskodawcy - innego wariantu realizacji przedsięwzięcia niż ten zaproponowany we wniosku.

W przypadku braku zgody wnioskodawcy uprawnienie to może stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej (zob. K. Gruszecki, Komentarz do art. 81 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX el/2013 r.). Niewątpliwie art. 81 ust. 1 ustawy zobowiązuje organ do analizy oceny oddziaływania na środowisko pod kątem tego, czy warianty alternatywne nie są bardziej zasadne niż ten jaki zaproponował inwestor. Wybór wariantu najbardziej zasadnego powinien być dokonywany w oparciu o zestawienie skutków realizacji dla środowiska naturalnego. Organ zaznaczył, że nie można pominąć faktu, że w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji już zamieszkują ludzie i mogą w tym obszarze zamieszkać kolejni. Dla właściwej oceny wpływu inwestycji na warunki życia ludzi należy przedstawić w szczególności analizę mogących wystąpić uciążliwości.

Wariantem najbardziej zasadnym będzie więc ten, który przyniesie najmniej szkód środowisku, a więc będzie także najmniej uciążliwy dla okolicznych mieszkańców. Wskazówki w tym zakresie powinny płynąć z treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, bowiem art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy wymaga, aby znalazły się w nim takie elementy jak opis analizowanych wariantów, w tym a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Ten wniosek potwierdza także art. 81 ust. 1 ustawy.

SKO podkreśliło także, że uzgadniający przedsięwzięcie organ wydał pozytywną opinię co do inwestycji, ale organ I instancji nie zwrócił uwagi, że racjonalny wariant "alternatywny" w raporcie de facto nie został przedstawiony. Wariant alternatywny - racjonalny - musi być konkretny, powinien zawierać elementy pozwalające na jego identyfikację, wyróżnienie cech charakteryzujących go, w efekcie pozwalających na porównanie z wariantem proponowanym przez inwestora. Wariantem alternatywnym nie jest zmiana lokalizacyjna przedsięwzięcia (zmiana posadowienia planowanego budynku inwentarskiego względem zabudowy mieszkaniowej obcej) ani propozycja innego systemu wentylacyjnego (mechanicznego bądź grawitacyjnego).

Warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Warianty przedsięwzięcia nie mogą odbiegać od siebie w takim stopniu, który oznaczałby swoistą zmianę tożsamości tego przedsięwzięcia poprzez przekształcenie jego konstytutywnych, fundamentalnych parametrów i prowadziłby w rezultacie do zaproponowania do realizacji kilku różnych przedsięwzięć tego samego rodzaju. Powinny one poprzestać na korekcie parametrów dokonywanych w ramach jednego przedsięwzięcia (por.: wyrok NSA z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSKI 605/13).

Nie budzi także wątpliwości, że na gruncie ustawy o udostępnianiu informacji, o ile wariant proponowany przez inwestora może się pokryć z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, to nigdy wariant proponowany przez inwestora nie może się pokryć z wariantem alternatywnym (por.: wyrok z 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 464/13).

W opisach wariantów powinno znaleźć się jednoznaczne wskazanie sposobu funkcjonowania przedsięwzięcia, które musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w parametrach technicznych opisujących przedsięwzięcie (por. wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1238/11). Wszystkie warianty powinny zawierać analizę oddziaływania na poszczególne elementy środowiska, które mogą być znacząco dotknięte skutkami realizacji przedsięwzięcia, w szczególności na populację, faunę, florę, glebę, wodę, powietrze, czynniki klimatyczne, aktywa materialne, łącznie z dziedzictwem architektonicznym i archeologicznym, krajobrazem oraz wzajemne relacje pomiędzy powyższymi elementami. Wariantowanie przedsięwzięcia nie może sprowadzać się jedynie do przedstawiania wariantów związanych z lokalizacją przedsięwzięcia, lecz może dotyczyć w szczególności: stosowania różnych technologii, skali przedsięwzięcia, rozwiązań technicznych, harmonogramu, organizacji prac związanych z realizacją i funkcjonowaniem przedsięwzięcia. Ustawodawca nie przewidział odstępstwa od wymogu przedstawienia racjonalnego wariantu alternatywnego wobec wariantu proponowanego przez wnioskodawcę.

Podsumowując powyższe ustalenia, w ocenie Kolegium, podejmując analizowaną decyzję, organ I instancji nadal nie zawarł kompleksowej, jasnej i wnikliwej analizy zgodności inwestycji bądź jej braku ze stosownymi przepisami tak, aby uczynić zadość podstawowym zasadom postępowania administracyjnego i postarać się przekonać strony postępowania do słuszności prezentowanego stanowiska w świetle mających zastosowanie przepisów prawa, a także zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w myśl zasad postępowania przewidzianych w kpa. Uzupełnienie postępowania wyjaśniającego na etapie postępowania przez organem II instancji pozostawałoby w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa.

W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sprzeciwie od powyższej decyzji M.T., domagając się jego uchylenia, zarzucił naruszenie:

1. a) art. 30 w zw. z art. 33 ustawy poprzez przyjęcie, że w sprawie nie została zapewniona możliwość udziału społeczeństwa, co stoi w sprzeczności ze stanem faktycznym oraz zgłaszanymi przez lokalną społeczność wnioskami i uwagami,
2. b) art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy poprzez przyjęcie, że organ nie wziął pod uwagę wyników postępowania z udziałem społeczeństwa, co stoi w sprzeczności z wariantem przedsięwzięcia ustalonym w decyzji z 20 grudnia 2017 r., który to uwzględnia wnioski i uwagi społeczności lokalnej,
3. c) art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy poprzez przyjęcie, że w raporcie oddziaływania na środowisko został przedstawiony jedynie jeden wariant przedsięwzięcia oraz niewzięcie pod uwagę specyfiki przedsięwzięcia w sytuacji, gdy wnoszący sprzeciw przedstawił w raporcie trzy warianty i nie jest możliwe wskazanie kolejnego wariantu,
4. d) art. [...] ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że organ jest zobligowany do wskazania innego wariantu niż wskazany przez wnioskodawcę, w sytuacji, gdy organ nie jest do tego zobowiązany, a istnieje jedynie możliwość wskazania innego wariantu niż wnioskowany.

W uzasadnieniu autor sprzeciwu podał, że negatywny stosunek społeczności lokalnej do przedsięwzięcia nie może być podstawą do wydania negatywnej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Społeczność lokalna ma prawo zgłaszać swoje sprzeciwy przeciwko inwestycji, jednak nie może być to główny wyznacznik dla negatywnego załatwienia sprawy.

Autor sprzeciwu podał, że społeczność lokalna miejscowości W. była informowana o planowanym przedsięwzięciu. Z dokumentów dotychczasowego postępowania wynika, że już w 2012 r. na etapie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko społeczność lokalna była poinformowana o zamiarze utworzenia przedsięwzięcia jakim jest kopalnia – dowód pismo wójta gminy Ł. z [...] skierowane do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Ponadto z uwagi na to, że nieruchomość nie była objęta planem zagospodarowania przestrzennego, 30 grudnia 2013 r. uchwałą Rady Gminy Ł. zatwierdzono Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działki nr [...]/4, [...]/1 oraz [...] znajdują się na terenie przeznaczonym pod powierzchniową eksploatację piasku.

Mieszkańcy byli zawiadamiani przy pomocy obwieszczenia o terminie sesji Rady Gminy oraz porządku obrad i bez żadnych przeszkód mogli wziąć udział w obradach. Przysługiwał im również środek zaskarżenia w postaci skargi do sądu administracyjnego. Dodatkowo organ umieszczał obwieszczenia o udziale społeczeństwa, informując o możliwości składania wniosków i uwag w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (obwieszczenie z 8 lipca 2016 r., a decyzja o realizacji przedsięwzięcia opatrzona jest datą 20 grudnia 2017 r.). Oznacza to, że mieszkańcy mieli ponad rok wcześniej możliwość zapoznania się z dokumentacją. Składali swojego uwagi oraz kolejne wymagania wobec przedsięwzięcia, którym wnioskodawca sprostał, decydując o ogrodzeniu całego terenu ze względów bezpieczeństwa, pozostawiając przy tym przestrzeń, aby umożliwić migrację zwierzętom.

Ponadto zadeklarował, iż dokona nasadzeń szpaleru krzewów o wysokości min. 1 m wzdłuż granicy z działką [...]/3. Zlecił przeprowadzenie szeregu analiz, m.in. akustycznej oraz wskazującej jak uruchomienie kopalni wpłynie na emisję zanieczyszczeń - w analizach przyjęto najbardziej niekorzystne warunki i maksymalny czas pracy. Wykazały one, że kopalnia nie zagraża zdrowiu ludzi, a także nie zagraża środowisku. Praca kopalni będzie wytwarzać tło akustyczne, które nawet przy maksymalnym przewidzianym obciążeniu nie przekroczy norm wskazanych w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Wnioskodawca zaakceptował także utworzenie nasypu ziemi również mających chronić przed hałasem.

Skarżący dodał, że społeczność lokalna była poinformowana o sposobie, miejscu oraz 21 - dniowym terminie składania uwag i wniosków. Wszelka dokumentacja była jawna, a wnioskodawca odpowiadał na wszelkie wymagania społeczności poprzez kolejno proponowane rozwiązania poparte sporządzonymi przez specjalistów analizami.

Dalej autor sprzeciwu cytując art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy podniósł, że składający raport powinien przedstawić trzy warianty. Na gruncie orzecznictwa ukształtowało się, że wariantów może być jednak dwa - wariant proponowany przez wnioskodawcę oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska mogą być ze sobą tożsame (wyrok NSA z dnia 27.08.2014 r., II OSK 464/13)

W niniejszej sprawie zostały przedstawione trzy warianty: wariant wnioskowany, który pokrywa się z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska oraz alternatywny wariant racjonalny.

1. 1. Wariant najkorzystniejszy dla środowiska: eksploatacja sposobem odkrywkowym prowadzona jednym poziomem, dwoma piętrami. Wnioskodawca dokona ogrodzenia nieruchomości i pozostawi 20 cm przestrzeni dla zwierząt. Dokona nasadzenia szpalerów wzdłuż działki [...]/3. Eksploatację ograniczy do godzin od 7 do 16. W przypadku suszy i wiatrów zastosowanie będą miały plandeki oraz zraszanie. Zostanie dokonana rekultywacja wyrobiska w kierunku rolnym poprzez zagospodarowanie go jako zbiornik wodny, przez co teren będzie nawiązywał do terenu w jego otoczeniu.
2. 2. Wariant wnioskodawcy - tożsamy z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska.
3. 3. Wariant alternatywny racjonalny - obejmuje eksploatację jednym poziomem, jednym piętrem. Pozostałe założenia: jak w punkcie 1.

Skarżący podkreślił, że wariantowanie zgodnie z nomenklaturą unijną oznacza poszukiwanie rozwiązań alternatywnych przedsięwzięcia. Oznacza to inne sposoby, przy pomocy których inwestor może osiągnąć cele przedsięwzięcia. Celem przedsięwzięcia w niniejszej sprawie jest wydobycie kopaliny pospolitej piachu - celem pokrycia zapotrzebowania na ten materiał zarówno w drogownictwie jak i w budownictwie. Z uwagi na rodzaj złoża, powstaje ograniczony zakres możliwych wariantów. Wariantowanie w tej sprawie obejmuje sposób eksploatacji oraz środki, jakie można podjąć celem ochrony środowiska. Wnioskodawca przedstawił możliwości eksploatacyjne, jakie można podjąć na terenie nieruchomości, tj. eksploatację jednym poziomem, dwoma piętrami albo jednym poziomem, jednym piętrem eksploatacyjnym. Różnica między tymi wariantami polega na ingerencji w glebę. Wariant jeden poziom - dwa piętra bardziej ingeruje w glebę - wydobycie odbywa się na niższych partiach ziemi.

Przedstawiając to obrazowo: wydobycie rozpoczyna się na jednym piętrze na terenie całego przedsięwzięcia, a następnie jest ponawiane o kolejne piętro. W wariancie jeden poziom - jedno piętro - wydobycie odbywa się na jednym piętrze i nie posuwa się na niższe partie ziemi jak w przypadku dwóch pięter. Wariantowanie - zgodnie z wytycznymi Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska oraz w oparciu o standardy UE przejawia się rozwiązaniami łagodzącymi tam, gdzie dokonuje się określonych zmian projektu lub metod budowy (np. drogi), a więc w odniesieniu do wydobycia piachu również metod jego wydobycia lub działania w naprawieniu wpływu wywieranego na środowisko.

W sprawie dokonano wariantowania: przedstawiono wariant najkorzystniejszy dla środowiska, a więc wydobycie metodą jeden poziom – jedno piętro oraz drugi wariant, czyli wydobycie metodą jeden poziom - dwa piętra. W obu wariantach wnioskodawca zaproponował metody mające za cel wpływ na środowisko - tj. rekultywację gleby i utworzenie zbiornika wodnego z hodowlą ryb, co w wpisuje się w krajobraz okolicznych nieruchomości. Wariantowanie w innym zakresie, takim jak np. przeniesienie złoża jest niemożliwe z przyczyn technicznych - po prostu złoża nie da się przenieść. Uznawanie, że zmiana metody eksploatacji - która zarazem przekłada się na zmniejszenie ingerencji w glebę i tym samym wcześniejsze zakończenie przedsięwzięcia - nie jest alternatywną metodą jest niesłuszne.

Skarżący zaznaczył, że zasięgał porady specjalistów - z dziedziny geologii, górnictwa oraz ochrony środowiska. Wszystkie przedstawione przez niego propozycje zrealizowania przedsięwzięcia zostały zaaprobowane przez profesjonalistów, którzy nie potrafili podać innych wariantów (poza dwoma już wskazanymi) z tej przyczyny, że po prostu ich nie ma, tzn. kolejną możliwością jest niepodjęcie przedsięwzięcia. Specyfika złoża powoduje, że wariantowanie dotyczy zakresu eksploatacji oraz zakresu działań mających za cel naprawę wpływu działania inwestycji na środowisku. Inwestor podał wszystkie możliwe warianty, w tym najkorzystniejszy dla środowiska. Z uwagi na to, że nie istnieją inne możliwości - nie może to stanowić o negatywnym rozstrzygnięciu dla sprawy, szczególnie z uwagi na to, że w raporcie wskazano wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Wszystkie rozwiązania eksploatacyjne są zgodne ze sztuką górniczą, uwzględniają geologiczne i hydrogeologiczne warunki występowania złoża.

W kwestii art. 81 ust. 1 ustawy, gdzie SKO podnosi, że wariant zaproponowany w decyzji przez organ w zasadzie nie jest nowym wariantem, ale wariantem wnioskodawcy, skarżący zarzucił, że nie stanowi to żadnego uchybienia. Organ może bowiem skorzystać z art. 81 i wskazać nowy wariant jeśli wynika to zdaniem organu z oceny oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko, ale może również pozostać przy wariancie wskazanym przez wnioskodawcę. Jest to możliwość, z jakiej organ może skorzystać, ale nie musi.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalanie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje

Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (ten ostatni przepis w sprawie nie ma zastosowania). Z kolei w myśl art. 64b § 1 P.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa.

Wniesiony sprzeciw spełnia wymogi art. 64b § 2 P.p.s.a., zawiera bowiem wskazanie zaskarżonej decyzji, żądanie jej uchylenia oraz oznaczenie organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Z uwagi na treść przywołanego na wstępie art. 134 P.p.s.a., chociaż w sprzeciwie nie postawiono zarzutu naruszenia art. 138 § 2 kpa, sprzeciw ten zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc, aby zastosować ten przepis muszą zaistnieć łącznie dwie przesłanki: organ I instancji musi wydać decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy musi mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodatkowo podkreślenia wymaga to, że organ odwoławczy jest zobowiązany rozpatrzyć ponownie całą sprawę, nie ograniczając się przy tym tylko do zarzutów przedstawionych w odwołaniu.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji powodem wydania takiego rozstrzygnięcia było to, że zdaniem Kolegium organ I instancji naruszył:

1/ przepis art. 10 § 1 kpa, uniemożliwiając stronom postępowania czynny udział przed wydaniem zaskarżonej decyzji, 2/ art. 79 ust. 1 ustawy poprzez niezapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w tym postępowaniu oraz 3/ nie zastosował się do wcześniejszych wskazań w zakresie konieczności uzupełnienia raportu o opisanie wariantu alternatywnego, a nadto o szersze przedstawienie ewentualnych konfliktów społecznych, jakie może za sobą pociągnąć przedsięwzięcie.

Generalnie zdaniem SKO organ I instant naruszył art. 7, 10 § 1 art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa poprzez brak kompleksowej jasnej i wnikliwej analizy zgodności inwestycji bądź jej braku ze stosownymi przepisami, a uzupełnienie postępowania wyjaśniającego na etapie postępowania przed organem II instancji pozostawałoby w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności.

W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego jest nieprawidłowe, a zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa.

Odnosząc się do pierwszego ze wskazanych przez SKO powodów wydania decyzji kasacyjnej zauważyć należy, że jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy (tom IV str.

44) zawiadomienia z 9 września 2017 r. Wójt Gminy Ł. zawiadomił wszystkie strony, że w sprawie prowadzonej z wniosku M.T. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny (piasku) metodą odkrywkową został zebrany materiał niezbędny do wydania decyzji i że w myśl art. 10 § 1 kpa strony postępowania mają możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów wraz z informacją, w którym pokoju siedziby Urzędu Gminy Ł. i w jakich godzinach z tego prawa mogą skorzystać. Zawiadomienie to zostało doręczone wszystkim stronom postępowania (tom IV k.45-55) w dniu 11 października 2017 r., nadto doręczono im pismo organu skierowane do M.T. z 19 września 2017 r. (tom IV str. 56-68). Decyzja przez organ I instancji została wydana [...], tak więc strony miały możliwość zarówno zapoznania się z aktami sprawy jak i składania ewentualnych kolejnych wniosków i uwag.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 79 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to faktycznie stwierdzić należy, że przed wydaniem ostatniej decyzji, to jest z 20 grudnia 2017 r. Wójt Gminy Ł. nie dokonał obwieszczeń. Jednakże podkreślenia wymaga to, że wniosek o wydanie decyzji został złożony w styczniu 2012 r., zaś poczynając od wydania postanowienia z 5 lipca 2013 r., nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i stwierdzającego konieczność złożenia raportu, postępowanie toczyło się z udziałem społeczeństwa. W jego toku organ I instancji w sumie wydał trzy decyzje:

1. - z [...], przed wydaniem której dokonał stosownego obwieszczenia w dniu 27 maja 2014 r., po którym wpłynęły do organu liczne pisma od mieszkańców wsi, (decyzja ta została uchylona przez SKO decyzją z [...]),
2. - z [...], która został wydana po uzupełnieniu raportu w znacznej części oraz uzyskaniu kolejnego uzgodnienia od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska; przed jej wydaniem organ dokonał stosownego obwieszczenia 8 lipca 2016 r. (tom III k. 107 – 114), a ponadto dysponował notatką ze spotkania konsultacyjnego w tej sprawie, jakie odbyło się 20 lipca 2016 r. Wydana przez Wójta decyzja (odmawiająca wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) została uchylona przez SKO decyzją z [...],
3. - z [...] Przed wydaniem tej decyzji, jak już była o tym mowa, organ I instancji nie dokonał obwieszczeń, ale zauważyć należy, że w zasadzie nie prowadził on już żadnego uzupełniającego postępowania, w każdym bądź razie postępowanie to nie zostało uzupełnione o "niezbędną dokumentację" o jakiej mowa w art. 33 ust. 1 pkt 5 w zw. z ust. 2 ustawy. Tak więc z wszystkimi informacjami wymienionymi w art. 33 ustawy społeczeństwo miało możliwość zapoznania się już wcześniej.

Z powyższego wynika, że żadne z powyższych, zarzucanych przez organ odwoławczy naruszeń przepisów postępowania nie uzasadniało wydania decyzji kasacyjnej.

Przechodząc do kolejnej, wskazanej przez Kolegium przyczyny zastosowania art. 138 § 2 kpa, to jest braku podania w raporcie wariantu alternatywnego, który to brak zdaniem organu odwoławczego nie mógł być uzupełniony w drugiej instancji, to na wstępie wskazać należy, że z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji można by wnioskować, że rozpoznając sprawę ze skargi na poprzednio wydaną w sprawie decyzję SKO, uchylającą decyzję Wójta Gminy Ł., sąd wskazał, że przedłożony przez inwestora raport wymaga uzupełnienia w zakresie wariantów. Tymczasem zauważyć należy, że oddalający skargę wyrok WSA w Kielcach z 13 kwietnia 2017 r. w sprawie o sygn. II SA/Ke 110/17 nie zawiera uzasadnienia. Okoliczność, że sąd zaaprobował rozstrzygniecie organu odwoławczego w tamtej sprawie nie oznacza, że zaakceptował wszystkie argumenty, jakimi kierowało się wówczas Kolegium uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W każdym bądź razie w przypadku oddalenia skargi i niesporządzenia uzasadnienia takiego wyroku, art. 153 P.p.s.a. nie może mieć zastosowania. Nie ulega także wątpliwości, że Sąd orzekając w mniejszej sprawie nie jest związany stanowiskiem wyrażanym uprzednio przez organ administracyjny.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, bezzasadne jest stanowisko organu odwoławczego jakoby inwestor nie przedstawił żadnego wariantu alternatywnego i że w związku z tym raport nie spełnia wymogów art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy, a co za tym idzie zachodzi konieczność jego uzupełnienia w toku postępowania przed organem I instancji. O ile początkowo, w pierwszym raporcie M.T. faktycznie opisał tylko jeden wariant, polegający na wydobywaniu piasku jednym poziomem, dwoma piętrami eksploatacyjnymi, to następnie uzupełnił on raport poprzez wskazanie drugiego wariantu polegającego na eksploatacji jednym poziomem i jednym piętrem.

Sąd podziela stanowisko zaprezentowane między innymi w uzasadnieniu wyroku NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1729/16 (dostępnego w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych), w myśl którego, skoro uwarunkowania konkretnej inwestycji wykazują, iż wariant jej realizacji wskazany przez inwestora, a nadto będący wariantem racjonalnym (tj. najkorzystniejszym dla środowiska) jest zarazem optymalnym i jedynym sposobem realizacji inwestycji, to brak jest podstaw aby poszukiwać, niejako "na siłę" wariantu alternatywnego. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 5a ustawy przewiduje, aby wariant alternatywny był "racjonalny". Oznacza to, że musi on być umotywowany w realiach sprawy. W przypadku braku możliwości jego określenia, z uwagi na specyfikę zamierzonej inwestycji, nie istnieją dostateczne podstawy do uznania, iż sporządzony w sprawie raport jest obarczony wadą, pozbawiającą go przydatności dla postępowania.

W niniejszej sprawie decyzja dotyczy przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu metodą odkrywkową piasku. Kopalina ma być pozyskiwana koparką. Zgodzić się należy z autorem sprzeciwu, że przy tego typu przedsięwzięciu możliwość przedstawienia zróżnicowanych pod względem wpływu na środowisko, przyjętych rozwiązań technologicznych wariantów jest ograniczona. Zdaniem Sądu, wskazanie przez inwestora drugiego wariantu, polegającego na wydobywaniu piasku jednym poziomem i jednym piętrem spełnia wymóg wskazania wariantu alternatywnego. Co więcej, to właśnie ten wariant został przyjęty przez organ I instancji, jako korzystniejszy dla środowiska.

Ponadto zauważyć należy, że w toku postępowania przed organem I instancji M.T. wskazywał także na kolejny wariant, tym razem różniący się trasą, po której będą się poruszały samochody transportujące piasek (str.13 decyzji organu I instancji). W tej sytuacji, zdaniem Sądu, stanowisko organu, jakoby raport był w tej części niekompletny jest nieuzasadnione.

Również powodem uchylenia decyzji organu I instancji nie mogła być dokonana przez Kolegium ocena, że raport w części opisującej analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem jest zbyt ogólny, zwłaszcza w sytuacji, gdy znaczna część zgłaszanych przez społeczeństwo uwag została uwzględniona zarówno przez inwestora w uzupełnionym raporcie jak i następnie przez organ I instancji. W swojej decyzji Wójt między innymi uwzględniając uwagi i zarzuty społeczeństwa określił, że teren inwestycji ma być ogrodzony (ale z 20-centymetrową przerwą od ziemi), koparka ma pracować w odległości minimum 50 metrów od południowej granicy nieruchomości, przy której ma być w pierwszej kolejności usytuowany nadkład o wysokości 3 m celem ograniczenia emisji hałasu oraz zasadzony szpaler krzewów rodzimych gatunków o wysokości minimum 1 m, drogi wewnętrzne i techniczne mają być utwardzone i w razie konieczności zraszane wodą, a piasek przeznaczony do transportu ma być przykrywany plandeką.

W czasie silnych wiatrów roboty mają być ograniczone, wydobycie kopaliny i jej transport ma się odbywać w godzinach od 7 do 16 w okresie od15 sierpnia do 15 października, z wyłączeniem niedziel i świąt, nadto w decyzji określono warunek, że do wydobycia piasku będzie wykorzystana koparka o max. poziomie mocy akustycznej 102dB (o równoważnym poziomie mocy 99 dB), ma zostać zapewniona płynność pojazdów spalinowych oraz ograniczony czas pracy jałowej silników pojazdów i maszyn podczas postoju. Wójt wskazał, że z dołączonych przez inwestora analiz wynika, że przy zachowaniu warunków określonych w decyzji, poza terenem, do którego M.T. przysługuje tytuł, nie będzie występowało ani przekroczenie dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu ani też dopuszczalnych norm hałasu.

O ile zdaniem Kolegium "organ I instancji nie zawarł kompleksowej, jasnej i wnikliwej analizy zgodności inwestycji bądź jej braku ze stosownymi przepisami tak, aby uczynić zadość podstawowym zasadom postępowania administracyjnego i postarać się przekonać strony postępowania do słuszności prezentowanego stanowiska w świetle mających zastosowanie przepisów prawa, a także zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego" powinno ono w swojej decyzji taką pełną, kompleksowa analizę zawrzeć. Zarzucany organowi I instancji brak analizy, a wiec naruszenie art. 107 § 3 kpa nie może stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa.

Dlatego też uwzględniając złożony sprzeciw, zaskarżoną decyzję należało uchylić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis od sprzeciwu - 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265) – 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.