Uzasadnienie
Decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu sprawy z odwołania G. C. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z [...] odmawiającej przyznania A. C. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności B. C., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i w to miejsce orzekło w pkt:
- 1) o odmowie przyznania A. C. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – A. C. na okres od 1.08.2021 r. do 31.01.2022 r.;
- 2) o przyznaniu A. C. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką - B. C. począwszy od 1.02.2022 r. na czas nieokreślony w wysokości 2119,00 zł miesięcznie.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że wnioskiem z 13.08.2021 r. strona zwróciła się do MOPR w [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką - B. C., legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020r. poz. 111, ze zm.), zwanej dalej ustawą. Stałą i faktyczną opiekę nad B. C. sprawuje jej niepracująca córka - A. C.. B. C. pozostaje w związku małżeńskim z D. C., jednak z orzeczenia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 17.02.2005 r. wynika, że D. C. (na którym ciąży obowiązek alimentacyjny względem żony w pierwszej kolejności) również został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter trwały, a orzeczenie wydano na stałe.
Tym samym, okoliczność pozostawania B. C. w związku małżeńskim nie wyłącza uprawnienia strony do świadczenia, w sytuacji gdy obydwoje rodziców posiadają orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.
SKO, uzasadniając uchylenie zakwestionowanej odwołaniem decyzji wskazało, że organ I instancji – odmawiając przyznania stronie prawa do wnioskowanego świadczenia ze względu na fakt, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki istnieje od 72-go roku życia – dopuścił się uchybienia prawa materialnego, gdyż nie wziął pod uwagę treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. w sprawie K 38/13 i wydał decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną. Nie ma bowiem znaczenia wiek (jak stwierdził organ I instancji), w którym ta niepełnosprawność powstała, istotne zaś jest, że występuje ona w stopniu znacznym – co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych.
Analizując pozostałe przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia – przez pryzmat art. 17 ust. 5 ustawy – SKO wskazało, że co prawda A. C. jest uprawniona do świadczenia emerytalnego z ZUS, jednak w trakcie postępowania odwoławczego strona przedłożyła decyzję ZUS z 19.01.2022 r., z której wynika, że na jej wniosek wypłata emerytury A. C. została wstrzymana od 1.02.2022 r., tj. od najbliższego terminu płatności świadczenia. Uwzględniając powyższe organ odwoławczy przytoczył art. 24 ust. 2 i 4 ustawy, stwierdzając że z chwilą wstrzymania A. C. wypłaty emerytury tj. od 1.02.2022 r. wyeliminowana została negatywna przesłanka wyłączająca nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jakkolwiek świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać odwołującej od 1.08.2021 r., tj. od daty złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to z uwagi na zawieszenie emerytury z ZUS od 1.02.2022 r. prawo do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje za okres od 1.08.2021 r. do 31.01.2022 r. W rezultacie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką przysługuje A. C. od dnia 1.02.2022 r. (tj. od daty wstrzymania wypłaty emerytury z ZUS) na czas nieokreślony.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. C. zakwestionowała pkt 1 decyzji SKO, podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 24 ust. 2 ustawy przez jego niezastosowanie i przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1.02.2022 r., a nie od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1.08.2021 r.;
- - art. 23 ust. 4 ustawy przez błędne uznanie, że wraz ze złożeniem z końcem stycznia 2022 r. przez skarżącą decyzji ZUS o zawieszeniu pobieranej emerytury nastąpiło kompletne złożenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wraz z niezbędnymi załącznikami.
W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że wniosek o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego złożyła w sierpniu 2021 r., a organ (I instancji) nie wzywał jej do uzupełnienia wniosku. Dopiero SKO wskazało, że niezbędne jest zawieszenie pobieranej przezeń emerytury. Natomiast z treści art. 23 ust. 4 ustawy nie wynika, aby dokument, którego domagał się od skarżącej organ był niezbędnym dokumentem, który należy przedłożyć, aby został rozpoznany wniosek o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego. W świetle wskazanych okoliczności brak było podstaw prawnych, zdaniem strony, aby ograniczać świadczenie pielęgnacyjne do ram czasowych od dnia 1 lutego 2022 r.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w części zaskarżonej decyzji i ustalenie na swoją rzecz świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1.08.2021 r. do dnia 31.01.2022 r., czyli łącznie do dnia 1.08.2021 r. na czas nieokreślony, ewentualnie uchylenie w części zaskarżonej decyzji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 t.j.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Strona złożyła również wniosek o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. – z uwagi na złożony w tym zakresie wniosek skarżącej, któremu nie sprzeciwiło się SKO.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej lub innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy trafnie przyjął, że dla świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywanego przez opiekunów osób dorosłych nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności. Przywołany w decyzji organu I instancji art. 17 ust. 1b ustawy nie mógł być stosowany w związku z uznaniem go za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Prawidłowo również ustalono, że A. C. – córka B. C. – nie pracuje i sprawuje stałą i faktyczną opiekę nad matką, która została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Analogicznym orzeczeniem legitymuje się mąż B. C. – D. C., co powoduje, że skarżąca może skutecznie ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jako osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny w dalszej kolejności.
Punktem spornym pomiędzy organem i skarżącą pozostawało natomiast to, od kiedy skarżącej winno zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zdaniem skarżącej mając na uwadze ten przepis świadczenie winno jej zostać przyznane od miesiąca sierpnia 2021 r., tj. od miesiąca kiedy złożyła wniosek – zwłaszcza że jej zdaniem art. 23 ust. 4 ustawy nie wymaga przedłożenia dokumentu potwierdzającego zawieszenie prawa do emerytury, a organ I instancji nie wzywał jej do uzupełnienia wniosku w tym zakresie.
Skarżąca w swej argumentacji nie dostrzega jednak – co z kolei słusznie zauważył organ odwoławczy – że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Taka sytuacja – co bezsporne – ma miejsce w rozpatrywanej sprawie jeśli chodzi o A. C., która jest uprawniona do świadczenia emerytalnego z ZUS. Na podstawie decyzji przedłożonej na etapie postępowania odwoławczego wstrzymanie wypłaty emerytury nastąpiło od dnia 1 lutego 2022 r.
W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że w przypadku rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożonego przez osobę pobierająca emeryturę, winna ona móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury (por. m.in. wyrok NSA z 13.04.2022 r., sygn. I OSK 1727/21). Wyboru świadczenia wnioskodawca może dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 504, dalej jako "u.e.r.f.u.s."). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie natomiast wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.).
Wprawdzie emerytura jest prawem niezbywalnym, ale przyjąć należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy musi być bowiem interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia (por. też np. wyrok NSA z 23.02.2022 r. sygn. akt. I OSK 1079/21).
Jak ponadto wskazuje się w orzecznictwie, skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro zaś zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury wypłata powinna następować od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (por. m.in. wyroki NSA z 23.02.2022 r. sygn. akt I OSK 1080/21, z 21.01.2022 r. sygn. akt I OSK 872/21, wyrok WSA w Szczecinie z 14.04.2022 r., sygn. II SA/Sz 175/22).
Niespornym jest, że skarżąca do końca stycznia 2022 r. pobierała emeryturę. Celem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy jest uniknięcie sytuacji w której opiekun pobierałby w tym samym okresie dwa świadczenia, tj. emeryturę (jak w tym przypadku) i świadczenie pielęgnacyjne. Świadczenie emerytalne jest bowiem świadczeniem zastępującym dochód z pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego. Uwzględnienie stanowiska skarżącej i przyznanie świadczenia od miesiąca sierpnia 2021 r. ewidentnie przeczyłoby temu celowi albowiem za okres od sierpnia 2021 r. do końca stycznia 2022 r. skarżąca otrzymałaby zarówno emeryturę, jak i świadczenie pielęgnacyjne. Na powyższą ocenę nie może zatem wpływać ani fakt, że art. 23 ust. 4 ustawy nie przewiduje złożenia dokumentu potwierdzającego zawieszenie prawa do emerytury, ani też fakt, że organ I instancji w danym przypadku nie wezwał do złożenia takiego dokumentu. Treść rozstrzygnięcia jest determinowana przez art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, który przewiduje negatywną materialnoprawną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie pobierania emerytury. Trzeba zresztą zauważyć, że w dniu 31.07.2021 r. skarżąca została pouczona o treści art. 17 ust. 5 i art. 27 ust. 5 ustawy (k. 6-7 akt admin.).
Należy również zaznaczyć, że nie jest możliwa wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy między ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) bo takie działanie pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Trafnie zresztą podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. np. wyrok NSA z 12 października 2021 r. sygn. akt I OSK 484/21).
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.