Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 219/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Kurator Oświaty, po rozpatrzeniu odwołania Fundacji [...] z siedzibą w Z. (dalej Fundacja, lub skarżąca Fundacja), od decyzji Starosty z [...] odmawiającej wpisania do ewidencji szkół i placówek niepublicznych filii – dodatkowego miejsca prowadzenia zajęć w miejscowości [...], gmina [...] powiat [...] Ośrodka Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczego w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że pismem z dnia 28 lutego 2019 roku skarżąca Fundacja poinformowała Starostę, że Ośrodek Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczy w [...], oprócz siedziby w [...], od 11 lutego 2019 roku prowadzi zajęcia dla wychowanków również w innej lokalizacji, tak zwanej filii, w budynku położonym pod adresem [...], poczta S. W piśmie tym organ prowadzący ośrodek wskazał, że warunki lokalowe w wyżej wymienionym budynku zapewniają możliwość prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych, realizację innych zadań statutowych oraz bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy. Do pisma załączono opinie: Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W., Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej we W. i uchwałę Zarządu skarżącej Fundacji w sprawie utworzenia filii Ośrodka Rrehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczego w [...]. Pismem z [...] Starosta poinformował prezesa skarżącej fundacji, że przepisy prawa oświatowego nie pozwalają na utworzenie filii ośrodka.

W związku z tym nie jest możliwe dokonanie zmian w zaświadczenie o wpisie do ewidencji. Przyjmując że pismo do Starostwa Powiatowego z [...] było decyzję administracyjną wydaną w przedmiocie odmowy wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych dodatkowego miejsca prowadzenia zajęć, skarżąca Fundacja złożyła na taką decyzję odwołanie do Kuratora Oświaty. Po rozpoznaniu sprawy Kurator Oświaty uznał, że pismo z [...] jest decyzją administracyjną wydaną z istotnym naruszeniem przepisów postępowania. W konsekwencji organ uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Starosta w dniu [...] wydał decyzję odmawiającą wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych filii - dodatkowego miejsca prowadzenia zajęć w miejscowości [...], gmina [...] powiat [...] - Ośrodka Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczego w [...].

Odwołanie od takiej decyzji złożyła Fundacja Na Rzecz Osób Niepełnosprawnych Pokonać Bariery, zarzucając naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego. Rozpatrując to odwołanie Kurator Oświaty wyjaśnił, że decyzja organu pierwszej instancji z [...] została wydana w oparciu o obowiązujące w dniu jej wydania przepisy prawa oświatowego (Dz. U. z 2018 roku pozycja 996 z późn. zm.). Organ dokonał wykładni przepisów tej ustawy, w szczególności artykułu 168 ust. 4 pkt 3 oraz ust. 11 pkt 5 prawa oświatowego. Uznając, że nałożony na organ prowadzący obowiązek wskazania miejsca prowadzenia placówki, to przede wszystkim wskazanie adresu, pod którym placówka będzie działać, zgodnie z artykułem 168 ust. 4 pkt 3 ustawy prawo oświatowe w brzmieniu obowiązującym przed 1 września 2019 roku, zgłoszenie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych musi zawierać wskazanie miejsca prowadzenia szkoły lub placówki oraz informacje o warunkach lokalowych.

Stosownie do treści art. 168 ust. 13 prawa oświatowego osoba prowadząca szkołę lub placówkę jest bowiem obowiązana zgłosić organowi w ciągu czternastu dni zmiany w danych zawartych w zgłoszeniu powstałe po wpisie do ewidencji. Przepisy ust. od 4 do 12 stosuje się odpowiednio. Analizując takie przepisy nie można zdaniem organu drugiej instancji zgodzić się z wnioskiem przedstawionym w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jakoby powyższe wykluczało możliwość prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych pod innym adresem, niż tylko siedziba szkoły/placówki niepublicznej, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Organ wskazał tu na wyrok NSA z 12 lipca 2011 roku, sygnatura akt I OSK 639/11 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z 6 sierpnia 2019 roku, sygnatura akt II SA/Bd 331/19. Organ odwoławczy zgodził się ze stroną skarżącą, że miejsce prowadzenia zajęć nie musi być tożsame z siedzibą szkoły i dopuszczalne jest prowadzenie zajęć przez szkołę/placówkę pod innymi adresami, o ile inne miejsca spełniają warunki przewidziane przepisami prawa oświatowego i zostały zgłoszone do ewidencji.

Zgłoszenie dokonane przez fundacje zawierało jednak zdaniem organu odwoławczego błąd uniemożliwiający dokonanie zmiany we wpisie do ewidencji, a Fundacja informowana o tym błędzie nie dokonała jego wyeliminowania, co skutkowało niemożnością uwzględnienia zgłoszenia przez organ pierwszej instancji. W zgłoszeniu, Statucie i w pismach kierowanych do organów, Fundacja posługuje się określeniem "filia" dla oznaczenia będącego przedmiotem zgłoszenia dodatkowego miejsca prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych przez placówkę. Po poinformowaniu przez organ pierwszej instancji o niezgodności stosowanej terminologii z przepisami prawa oświatowego, w kolejnym piśmie z 8 lipca 2019 roku Fundacja zdefiniowała pojęcie "filii" jako dodatkową lokalizację prowadzenia zajęć z wychowankami poza siedzibą Ośrodka, wprowadzając jednocześnie zmiany w statucie fundacji w brzmieniu "Filia - należy przez to rozumieć dodatkową lokalizację/miejsce, w którym prowadzony jest Ośrodek, znajdującą się pod innym adresem niż siedziba ośrodka, zapewniającą warunki lokalowe określone w obowiązujących przepisach prawa polskiego, w szczególności prawa oświatowego.

Powyższe działanie należy ocenić jako nieuprawnioną zmianę w zakresie pojęć zdefiniowanych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 95 ust. 3 prawa oświatowego przez pojęcie filii rozumiemy szkołę podstawową obejmującą strukturą klasy I-III lub I-IV i przyporządkowaną organizacyjnie szkole podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną klasy I-VIII, a od 1 września 2019 roku również filie publicznych placówek kształcenia ustawicznego i publicznych centrów kształcenia zawodowego organizacyjnie podporządkowane odpowiednio placówce lub centrum. Oczywistym zdaniem organu drugiej instancji jest, że zastosowanie w statucie ośrodka definicji filii nie jest zgodne z zapisami prawa oświatowego i nie ma mocy wiążącej dla nikogo, a w szczególności dla organów zobowiązanych do stosowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Tym samym należy uznać, że organ pierwszej instancji słusznie odmówił zmiany danych zgłoszonych do ewidencji, albowiem zgłoszenie zawierało istotny błąd, który nie został naprawiony, a był powielany w kolejnych dokumentach.

Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia organu drugiej instancji miał natomiast fakt zmiany przepisów prawa oświatowego po wydaniu [...] decyzji przez organ pierwszej instancji oraz po złożeniu odwołania od tej decyzji. Z dniem 1 września 2019 roku weszła bowiem w życie nowelizacja prawa oświatowego zmieniająca między innymi artykułu 168 ust. 4 pkt 3, który otrzymał brzmienie: Zgłoszenie do ewidencji zawiera:... wskazanie adresu siedziby szkoły lub placówki oraz innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych wychowawczych i opiekuńczych, jeżeli ich utworzenie jest przewidywane, przy czym inne lokalizacje muszą znajdować się na terenie jednostki samorządu terytorialnego dokonującej wpisu do ewidencji [...]. W polskim prawie obowiązuje zasada działania nowego prawa wprost. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne.

Natomiast w ustawie z 22 listopada 2018 roku o zmianie prawa oświatowego brak jest przepisów intertemporalnych pozwalających na zastosowanie dotychczasowych przepisów przy rozpatrywaniu odwołania, co oznacza, że przepisy nowej ustawy należy stosować wprost. Wyjątek, jaki stanowi artykuł 166 ust. 3 ustawy zmieniającej prawo oświatowe, zgodnie z którym osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego i osoby fizyczne prowadzące niepubliczne szkoły, w tym niepubliczne szkoły artystyczne lub niepubliczne placówki, które posiadają inne lokalizacje prowadzenia zajęć dydaktycznych wychowawczych i opiekuńczych niespełniające warunków zawartych w artykule 168 ust. 4 pkt 3 ustawy zmienianej w artykule 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w terminie do dnia 31 sierpnia 2020 roku dostosują organizację niepublicznej szkoły, w tym niepublicznej szkoły artystycznej lub niepublicznej placówki, do przepisów w artykule 168 ust. 4 pkt 3 ustawy zmienianej w artykule 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

W tym przypadku zastosowanie mają przepisy artykuł 168 ust. 13 ustawy zmienianej w artykule 1. Zdaniem organu odwoławczego przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem na dzień wejścia w życie przepisu nie można było mówić o posiadaniu przez ośrodek innego miejsca prowadzenia zajęć z powodu istotnego błędu zgłoszenia, a w świetle obowiązujących przepisów niemożliwym jest posiadanie przez niepubliczną placówkę innej lokalizacji prowadzenia zajęć na terenie innej jednostki samorządu terytorialnego niż tej, która dokonuje wpisu do ewidencji. W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce, ponieważ organem właściwym jest Starosta, zaś inna lokalizacja prowadzenia zajęć położona jest na terenie powiatu [...]ego.

Skargę na tę decyzję do WSA w Kielcach wniosła Fundacja [...] z siedzibą w [...]. W skardze zarzucono decyzji Kuratora Oświaty naruszenie przepisów:

1. 1) art. 7 i 77 kpa poprzez nienależyte wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w części odnoszącej się do treści dokonanego przez skarżącą zgłoszenia zmiany danych powstałych po wpisie do ewidencji niepublicznych placówek oświatowych zawierającego rzekomo istotny błąd polegający na posługiwaniu się wewnętrzną definicją, odmienną od jej znaczenia określonego w ustawie prawo oświatowe, jak również przyjęciu, jakoby Fundacja była o powyższym informowana,
2. 2) art. 107 § 3 kpa przez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji, a w szczególności nieodniesienie się do zarzutów odwołania,
3. 3) art. 168 ust. 12 pkt 1 i 2 i ust. 13 w związku z art. 95 ust. 3 do 5 i art. 111a ustawy prawo oświatowe poprzez błędną wykładnię wyżej wymienionych przepisów polegającą na przyjęciu, że:
4. - w sprawie niniejszej zaistniały podstawy do odmowy wpisania do ewidencji szkół i placówek niepublicznych dodatkowego miejsca prowadzenia zajęć, pomimo że zgłoszenie zmian w tym zakresie było prawidłowe, a nawet gdyby takowe nie było, to organ obowiązany był przed wydaniem decyzji odmownej do przeprowadzenia procedury sanującej polegającej na wezwaniu skarżącej do uzupełnienia (poprawienia) danych zawartych w zgłoszeniu, względnie także poprawienia statutu, co w sprawie nie miało miejsca;
5. - przepis art. 168 ust. 12 i 13 prawa oświatowego pozwala na wydanie decyzji odmownej w zakresie zmiany wpisu do ewidencji w przypadku zaistnienia przesłanki istotnego błędu zgłoszenia, która to przesłanka nie jest znana przepisom ustawy prawo oświatowe;
6. - istotnym błędem zgłoszenia w rozumieniu wskazanych przepisów jest posłużenie się pojęciem "filia" w stosunku do dodatkowego miejsca lokalizacji prowadzenia zajęć, co ma naruszać między innymi art. 95 ust. 3-5, art. 111a prawa oświatowego poprzez wprowadzenie wewnętrznej definicji pojęcia "filii", odmiennej od jej znaczenia określonego w ustawie prawo oświatowe, podczas gdy z przepisów tych w żadnym razie nie wynika takowy zakaz. Co więcej, w dacie zgłoszenia ustawa prawo oświatowe w ogóle nie posługiwała się pojęcie filia, a jedynie pojęciem szkoły filialnej;
7. 4) art. 166 ust. 3 ustawy zmieniającej prawo oświatowe poprzez jego niezastosowanie na podstawie przesłanek nieznanych ustawie, to jest z uwagi na rzekomy istotny błąd zgłoszenia;
8. 5) błędne zastosowanie art. 168 ust. 4 pkt 3 prawa oświatowego w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2019 roku poprzez uznanie braku możliwości utworzenia dodatkowego miejsca lokalizacji prowadzenia zajęć na terenie jednostki samorządu terytorialnego innej niż dokonująca wpisu do ewidencji, pomimo, że miejsce to zostało utworzone i zgłoszone w czasie, gdy zakaz wynikający z brzmienia wyżej wymienionego przepisu jeszcze nie obowiązywał, a przepisy intertemporalne zawarte w artykule 166 ust. 3 ustawy nowelizującej prawo oświatowe pozwalały na istnienie takich miejsc lokalizacji do 31 sierpnia 2020 roku;
9. 6) art. 168 ust. 4 w związku z art. 168 ust. 13 prawa oświatowego, poprzez błędną wykładnię tego przepisu, wedle której można przyjąć za nieskuteczne zgłoszenie zmiany danych powstałe po wpisie do ewidencji, o ile zgłoszenie to zawiera istotny błąd.

W związku z takimi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W uzasadnieniu Skargi podniesiono, że organ pierwszej instancji uzasadniając swoją decyzję uznał za zasadną argumentację fundacji co do możliwości prowadzenia przez placówki oświatowe zajęć dydaktyczno-wychowawczych pod innym adresem niż tylko siedziba szkoły i placówki niepublicznej. W ocenie fundacji okoliczność ta była niewątpliwa i wynikała zarówno z treści art. 168 ust. 4 pkt 3 prawa oświatowego obowiązującego w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, jak również z art. 166 ust. 3 ustawy nowelizującej prawo oświatowe. Drugi z przytoczonych przepisów wprost wskazuje, że niepubliczne placówki które posiadają inne lokalizacje prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych niespełniające warunków zawartych w artykule 168 ust. 4 pkt 3 prawa oświatowego, to jest warunków w zakresie lokalizacji na terenie jednostki samorządu terytorialnego dokonującej wpisu do ewidencji w terminie do 31 sierpnia 2020 roku, dostosują organizację niepublicznej placówki do wspomnianych wcześniej przepisów.

Przepis ten w sposób oczywisty zakłada istnienie innych lokalizacji prowadzenia zajęć w placówkach niepublicznych i możliwość ich prowadzenia oraz zobowiązuje te placówki w oznaczonym czasie do dostosowania swojej organizacji do zmienionych przepisów. Pomimo podzielenia takiej argumentacji organ odwoławczy uznał, że kwestia to nie ma znaczenia, ponieważ Fundacja popełniła błąd uniemożliwiający dokonanie zmiany wpisu do ewidencji, gdyż posługiwała się określeniem "filia" dla oznaczenia dodatkowego miejsca prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ów istotny błąd spowodował niemożność zmiany we wpisie do ewidencji, a wręcz nieskuteczność samej zmiany. Kwestionując taką argumentację autor skargi wyjaśnił, że w przepisach prawa oświatowego nie ma kategorii błędu istotnego powodującego niemożność rozpatrzenia zgłoszenia. Wręcz przeciwnie, w sytuacji braku jakichkolwiek danych, bądź gdy są one błędne, jak również gdy statut szkoły lub placówki jest sprzeczny z obowiązującym prawem, organ ewidencyjny ma wynikający z art. 168 ust. 12 prawa oświatowego obowiązek wezwania do uzupełnienia braków.

Dopiero upływ wyznaczonego terminu powoduje, że organ może wydać decyzję odmawiającą zmiany wpisu. Tymczasem skarżąca Fundacja nigdy nie otrzymała wezwania wysłanego w trybie art. 168 ust. 12 pkt 1 lub 2 prawa oświatowego, do uzupełnienia bądź poprawy zgłoszenia, czy jakiejkolwiek zmiany statutu. Skarżąca zauważyła, że uchylając pierwszą wydaną w sprawie decyzję Kurator Oświaty nakazał między innymi wyjaśnić znaczenie użytego we wniosku słowa filia. Fundacja bez wzywania wyjaśniła znaczenie tego słowa i do innych wyjaśnień w tym zakresie nie była wzywana.

Natomiast przepis art. 168 ust. 12 prawa oświatowego przewiduje procedurę sanującą, umożliwiającą dokonanie uzupełnienie braków danych oraz statutu na wezwanie organu. W tej sytuacji w razie uzupełnienia braków w wyznaczonym terminie, uprzednia wadliwość zgłoszenia jest konwalidowana. Nawet więc jeśliby zaistniały w sprawie negatywne przesłanki uniemożliwiające wpisanie do ewidencji wnioskowanej zmiany, to organ nie mógł wydać decyzji negatywnej nie wzywając wcześniej fundacji do uzupełnienia braków. Fundacja jednak nigdy takiego wezwania nie otrzymała.

Odnosząc się do używanego w sprawie określenia "filia" autor skargi wyjaśnił, że nawet gdyby przyjąć że statut ośrodka, a za nim zgłoszenie nie miały prawa posługiwać się pojęciem "filia", to świadczyłoby to jedynie o ewentualnej wadliwości statutu i konieczności odmowy wpisu zmiany statutu po bezskutecznym wezwaniu fundacji do sanowania takiego błędu. W toku postępowania przed organami obu instancji nie było jednak żadnych wątpliwości co do tego, że przedmiotem zgłoszenia jest także zgłoszenie dodatkowego miejsca lokalizacji zajęć dydaktyczno-wychowawczych w miejscowości [...].

Odnosząc się do argumentacji organu dotyczącej przepisów intertemporalnych, w szczególności zawartych w artykule 166 ust. 3 ustawy nowelizującej prawo oświatowe, skarżąca Fundacja stwierdziła, że w świetle tego przepisu zgłoszenia dokonuje się już po zaistnieniu konkretnej zmiany w stosunku do danych wpisanych do ewidencji. W dacie rozpoczęcia prowadzenia zajęć przez Ośrodek w innej lokalizacji, to jest w miejscowości [...], jak i w dacie dokonania zgłoszenia informacji w tym zakresie, przepisy obowiązującego prawa nie zakazywały tworzenia innych lokalizacji poza terenem jednostki samorządu terytorialnego dokonującej wpisu do ewidencji. Zakaz taki zaczął obowiązywać dopiero od 1 września 2019 roku. Oznacza to, że organ pierwszej instancji miał obowiązek przyjąć takie zgłoszenie.

Niezależnie od tego autor skargi podkreślił, że prawo oświatowe nie zakazuje posługiwania się pojęciem filii. Zakazu takiego nie da się w szczególności wywieść z treści art. 95 ust. 3-5 prawa oświatowego. Co więcej, w dacie dokonania przez skarżącą zgłoszenia prawo oświatowe w ogóle nie posługiwał się pojęciem filii i nie definiowało tego pojęcia. W odniesieniu do szkół podstawowych wprowadzono natomiast pojęcie tak zwanych szkół filialnych. Dopiero od 1 września 2019 roku dodano w prawie oświatowym art. 111a, zgodnie z którym publiczna placówka kształcenia ustawicznego i publiczne centrum kształcenia zawodowego mogą posiadać filie, które są organizacyjnie podporządkowane odpowiednio placówce lub centrum. Sama ustawa nadal nie wprowadza definicji filii i nie zastrzega tego pojęcia na wyłączność jakichkolwiek podmiotów prawa oświatowego.

Skarżący podkreślił również, że prowadzenie zajęć w zgłaszanej lokalizacji miało na celu wyłącznie eliminację utrudnień oraz poprawę warunków dla niepełnosprawnych dzieci uczących się w ośrodku. Chodziło bowiem o poszerzenie bazy lokalowej wskazanej fundacji umożliwiającej realizację zajęć bliżej miejsca zamieszkania i jej wychowanków.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, że podstawową przyczyną wydania zaskarżonej decyzji była niezgodność proponowanego przez Fundację rozwiązania z art. 168 ust. 4 pkt 3 prawa oświatowego, który w wyniku wejścia w życie w toku postępowania nowelizacji, aktualnie już jednoznacznie zabrania tworzenia przez szkoły lub placówki niepubliczne innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, zlokalizowanych na terenie jednostki samorządu terytorialnego innej niż ta, która dokonuje wpisu szkół lub placówki do ewidencji. Kwestia nazewnictwa tej innej lokalizacji prowadzenia zajęć miała natomiast wtórne znaczenie, nie mając znacznego wpływu na rodzaj wydanego rozstrzygnięcia. Nawet bowiem gdyby strona zamiast nazwy filia, używała w dokumentach ustawowego określenia "inna lokalizacja prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych", to i tak organ musiałby odmówić wpisu do ewidencji proponowanej przez stronę konstrukcji, a to z uwagi na sprzeczność z treścią art. 168 ust. 4 pkt 3 prawa oświatowego.

Odnosząc się do zarzutu skargi opartego na treści art. 166 ust. 3 ustawy nowelizującej prawo oświatowe skarżąca Fundacja wyjaśniła, że przepis ten dotyczy jednie tych organów prowadzących, które prowadzą szkoły lub placówki z wpisanymi już do ewidencji innymi lokalizacjami prowadzenia zajęć umiejscowionymi poza granicami jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej tę ewidencję. Taką interpretację potwierdza ostatnie zdanie artykuł 166 ust. 3 ustawy nowelizującej prawo oświatowe. Zdanie to należy rozumieć w ten sposób, że stanowi ono skierowany do organów ewidencyjnych nakaz, aby organy ewidencyjne po dacie 1 września 2019 roku nie dokonywał już wpisów nowych zmian, które byłyby sprzeczne z aktualnym brzmieniem ustawy prawo oświatowe, niezależnie od daty ich powstania, to jest przed, czy też po 1 września 2019 roku. Przeciwna interpretacja pozwalająca dokonywać takich wpisów jeszcze do dnia 31 sierpnia 2020 roku oznaczałaby, że w istocie zmiana prawa która weszła w życie w dniu 1 września 2019 roku jest iluzoryczna i w rzeczywistości nie obowiązuje.

Interpretacja taka prowadziłaby również do wniosku, że organ ewidencyjny powinien dokonać wpisu zmiany zgłaszanej przez Fundację, a następnie za 6 miesięcy wykreślić ten wpis tego nowego zgłoszenia, co byłoby sprzeczne z założeniem racjonalności działań ustawodawcy.

W ocenie organu ograniczenie w zakresie sytuowania innych lokalizacji prowadzenia zajęć istniało w istocie już przed datą 1 września 2019 roku, lecz wynikało nie z treści literalnie odczytywanych przepisów prawa oświatowego, lecz między innymi z interpretacji systemowej i celowościowej artykułu 168 ust. 1 prawa oświatowego. Przepis ten bowiem jeszcze przed 1 września 2019 roku nakazywał sądzić, że skoro dana jednostka samorządu terytorialnego nie jest obowiązana (a nawet z uwagi na przyznany artykułem 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przymiot samodzielności wszystkich jednostek samorządu terytorialnego –uprawniona) do prowadzenia szkół lub placówek z dodatkowymi lokalizacjami prowadzenia zajęć na terenie innej jednostki samorządu terytorialnego.

W konsekwencji nie może też wpisywać do prowadzonej przez siebie ewidencji szkół i placówek niepublicznych dodatkowych lokalizacji prowadzenia zajęć ulokowanych poza jej obszarem, choćby nawet były to szkoły lub placówki o typie zgodnym z zadaniami tej jednostki samorządu terytorialnego.

Końcowo organ zauważył że ustawodawcy w artykule 166 ust. 3 ustawy nowelizującej prawo oświatowe chodziło o wyeliminowanie już dokonanych i jednoczesne niegenerowanie nowych nieprawidłowych wpisów, które naruszają samodzielność jednostek samorządu terytorialnego. W przepisie tym ustawodawca daje dodatkowy czas na przeorganizowanie działalności jedynie takim organom prowadzącym szkoły i placówki, które przed dniem 1 września 2019 roku, de facto z naruszeniem artykuł 168 ust. 1 prawa oświatowego, otrzymały wpis innej lokalizacji prowadzenia zajęć poza obszarem właściwości danego organu ewidencyjnego. Nie daje natomiast takiej możliwości tym organom prowadzącym, których zgłoszenie zmian do ewidencji nie zakończyło się przed dniem 1 września 2019 roku uzyskanie wpisu do ewidencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w sposób określony w powołanych przepisach.

Zasadniczym przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie była kwestia dopuszczalności wpisu do ewidencji niepublicznych szkół i placówek prowadzonej przez Starostę, jako podmiot wykonujący zgodnie z art. 29 ust. 3 prawa oświatowego zadania i kompetencje jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia takiego typu placówek, jak Ośrodek Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczy w [...], którego dotyczyło rozpatrywane w sprawie zgłoszenie. Wątpliwość i spór prawny dotyczył w szczególności tego, czy dopuszczalne było dokonanie wpisu do tej ewidencji dodatkowej lokalizacji prowadzenia przez tę placówkę zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych położonej na terenie powiatu [...]ego, a więc na terenie właściwości innej jednostki samorządu terytorialnego, niż jednostka samorządu terytorialnego dokonująca wpisu do tej ewidencji, którą jest powiat jędrzejowski.

W celu odpowiedzi na przedstawione wątpliwości konieczne jest wzięcie pod uwagę charakteru postępowania prowadzonego przed organem II instancji oraz będącej jego wynikiem decyzji administracyjnej. Otóż niesporne i utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie jest, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a. (wyrok NSA we Wrocławiu z 22.03.1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1, poz. 35). Prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy polega na analizie wszystkich aspektów sprawy i podjęciu decyzji na tej podstawie, a nie jedynie na odniesieniu się do zarzutów odwołania czy zawartych w nim żądań (wyrok NSA z 8.01.2019 r., II OSK 259/17, LEX nr 2624939, Bursztynowicz Michał, Sługocka Martyna, Postępowanie administracyjne dla jednostek samorządu terytorialnego. Komentarz. Teza 1 komentarza do art. 15 kpa. Opublikowano: WKP 2020).

Konsekwencją powyższego charakteru postępowania odwoławczego jest to, że wydając decyzję administracyjną organ odwoławczy jest co do zasady zobowiązany do uwzględnienia stanu faktycznego i prawnego z daty własnego rozstrzygnięcia, a nie z wcześniejszych okresów, w tym w szczególności z daty wszczęcia postępowania. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wiążą z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy. Miarodajny w tym zakresie jest stan obowiązujący w dacie wydania decyzji (por. wyrok NSA w Warszawie z 4.10.2000 r., V SA 283/00, LEX nr 50110). Wyjątki od takiej zasady muszą wynikać z wyraźnych regulacji ustawowych. Chodzi tu w szczególności o przepisy intertemporalne, które mogą przewidywać, że do stosunków prawnych, czy postępowań będących w toku zastosowanie mają przepisy dotychczasowe, co jest wyjątkiem od obowiązującej w prawie administracyjnym zasady bezpośredniego działania nowych przepisów wywodzonej z ogólnej zasady praworządności.

Zgodnie z tą ostatnią zasadą (art. 6 k.p.a.), mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2020 r., I OSK 3977/18).

Przedstawione poglądy, które Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela, w zestawieniu z treścią przepisów, które w sprawie zostały zastosowane powodują, że kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy jest ocena, czy organ II instancji wydając w dniu 2 grudnia 2019 r. zaskarżoną decyzję miał obowiązek zastosowania przepisu art. 168 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 168 ust. 12 i 13 prawa oświatowego w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 września 2019 r. nadanym ustawą z dnia 22 listopada 2018 r. (Dz.U.2018.2245), czy też w brzmieniu obowiązującym do 31 sierpnia 2019 r., a więc w dacie zgłoszenia przez stronę skarżącą rozpoczęcia od 11 lutego 2019 r. prowadzenia zajęć oprócz siedziby w [...] położonej na obszarze powiatu [...], również w innej lokalizacji (tzw. filii) w budynku położonym pod adresem [...], 29-145 [...] a więc na obszarze powiatu [...]. Istotna dla rozstrzygnięcia sprawy różnica pomiędzy tymi dwoma stanami prawnymi polega na tym, że od dnia 1 września 2019 r. inna niż siedziba szkoły lub placówki lokalizacja prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, musi znajdować się na terenie jednostki samorządu terytorialnego dokonującej wpisu do ewidencji. Rozstrzygając tę wątpliwość zgodnie z poglądem organu II instancji Sąd kierował się następującą argumentacją.

Zgodnie z art. 168 ust. 1 i ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 168 ust. 12 i 13 prawa oświatowego w brzmieniu obowiązującym do 31 sierpnia 2019 r. (Dz.U. 2019.1148 t.j.), osoby prawne i osoby fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. Zgłoszenie do ewidencji niepublicznych szkół i placówek powinno zawierać między innymi wskazanie miejsca prowadzenia szkoły lub placówki. Osoba prowadząca szkołę lub placówkę jest obowiązana zgłosić organowi w ciągu 14 dni zmiany w danych zawartych w zgłoszeniu, powstałe po wpisie do ewidencji. Przepisy ust. 4-12 stosuje się odpowiednio.

Według natomiast art. 168 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 168 ust. 12 i 13 prawa oświatowego w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 września 2019 r., osoby prawne i osoby fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. Zgłoszenie do ewidencji niepublicznych szkół i placówek zawiera między innymi wskazanie adresu siedziby szkoły lub placówki oraz innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, jeżeli ich utworzenie jest przewidywane, przy czym inne lokalizacje muszą znajdować się na terenie jednostki samorządu terytorialnego dokonującej wpisu do ewidencji.

Zgodnie z art. 166 ust. 3 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2018.2245), dalej ustawa zmieniająca prawo oświatowe, którą wprowadzono wspomniane wyżej zmiany prawa oświatowego, osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego i osoby fizyczne prowadzące niepubliczne szkoły, w tym niepubliczne szkoły artystyczne, lub niepubliczne placówki, które posiadają inne lokalizacje prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych niespełniające warunków zawartych w art. 168 ust. 4 pkt 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, "[...] w terminie do dnia 31 sierpnia 2020 r. dostosują organizację niepublicznej szkoły, w tym niepublicznej szkoły artystycznej, lub niepublicznej placówki do przepisów w art. 168 ust. 4 pkt 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

W tym przypadku zastosowanie mają przepisy art. 168 ust. 13 ustawy zmienianej w art. 1." Innych przepisów międzyczasowych dotyczących będących w toku postępowań wszczętych w wyniku zgłoszenia zmiany danych, o jakich mowa w art. 168 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 168 ust. 13 prawa oświatowego w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2019 r. - ustawa zmieniająca prawo oświatowe nie zawiera. Oznacza to, że zgodnie z przedstawioną wyżej zasadą bezpośredniego działania nowych przepisów, przewidziany w art. 168 ust. 4 pkt 3 wymóg położenia innych (niż siedziba szkoły lub placówki) lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych na terenie jednostki samorządu terytorialnego dokonującej wpisu do ewidencji, dotyczy również zgłoszeń dokonanych przed 1 września 2019 r., o ile do dnia 1 września 2019 r. jeszcze nie zostały one ostatecznie wpisane do właściwej ewidencji. Niesporne natomiast w niniejszej sprawie było, że nie tylko nie doszło w żadnym momencie do dokonania nawet nieostatecznego wpisu do ewidencji zgłoszonej w niniejszej sprawie zmiany danych dotyczących dodatkowego prowadzenia zajęć w miejscowości [...], gmina [...]powiat [...] – Ośrodka Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczego w [...], ale wręcz doszło do wydania przez organ I instancji decyzji z dnia [...] odmawiającej dokonania takiego wpisu.

Należy też zauważyć, że w sprawie nie miało zastosowania milczące załatwienie sprawy, o jakim mowa w art. 122a kpa. Zgodnie bowiem z art. 122a § 1 kpa, sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Tymczasem w prawie oświatowym nie ma szczególnej regulacji pozwalającej uznać, że sprawa przedmiotowego zgłoszenia została załatwiona milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony po upływie określonego terminu od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej w sytuacji gdy organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji (por. art. 122a § 2 kpa).

Ponadto należy zauważyć, że ostatnio wskazane warunki (tj. niewydanie decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie) również nie zostały w sprawie spełnione, ponieważ Starosta w decyzji z [...] odmówił uwzględnienia żądania skarżącej Fundacji.

Bez względu na ocenę legalności tej decyzji w dacie jej wydania, wspomniana wyżej istota administracyjnego toku instancji polegająca na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy oraz zasada bezpośredniego działania nowych przepisów prawa materialnego powoduje, że organ odwoławczy, rozstrzygając sprawę w tak określonym zakresie i granicach, miał obowiązek ponownej oceny wniosku strony o dokonanie przedmiotowego wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania przez niego II-instancyjnej decyzji. Skoro więc w tej dacie, tj. w dniu 2 grudnia 2019 r., obowiązywał już przepis art. 168 ust. 4 pkt 3 prawa oświatowego jednoznacznie wymagający, aby położenie zgłaszanej przez skarżącą Fundację dodatkowej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych dotyczyło tej samej jednostki samorządu terytorialnego szczebla powiatowego dokonującej wpisu do ewidencji, na której obszarze znajduje się dotychczasowa siedziba tej Fundacji, to niespełnienie tego wymogu musiało skutkować odmową dokonania takiego wpisu.

Takiej oceny nie mógł zmienić powoływany w skardze przepis art. 166 ust. 3 ustawy zmieniającej prawo oświatowe. Sąd podziela bowiem wyrażony w odpowiedzi na skargę pogląd, że również na gruncie przepisów prawa oświatowego w brzmieniu obowiązującym do 31 sierpnia 2019 r. istniało ograniczenie w zakresie sytuowania innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych na terenie jednostki samorządu terytorialnego innej niż dokonująca wpisu do ewidencji. Na taki wniosek wskazuje bowiem systemowa i celowościowa wykładnia art. 168 ust. 1 i 165 ust. 2 Prawa oświatowego. Skoro bowiem dana jednostka samorządu terytorialnego nie była uprawniona, ani zobowiązana do prowadzenia szkół lub placówek z dodatkowymi lokalizacjami prowadzenia zajęć na terenie innych jednostek samorządu terytorialnego, to nie mogła też wpisywać do prowadzonej przez siebie ewidencji szkół i placówek niepublicznych dodatkowych lokalizacji prowadzenia zajęć ulokowanych poza obszarem jej właściwości.

Na przeszkodzie takiej wykładni nie stoi argumentacja zaprezentowana w skardze, dotycząca zmiany treści art. 168 ust. 4 Prawa oświatowego od dnia 1 września 2019 r. i pojawienia się związanego z tą zmianą przepisu art. 166 ust. 3 ustawy zmieniającej Prawo oświatowe, uwzględniającego istnienie w stanie prawnym obowiązującym do 31 sierpnia 2019 r. niepublicznych placówek posiadających inną lokalizację prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych niespełniających warunków zawartych w art. 168 ust. 4 pkt 3 Prawa oświatowego w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2019 r. Wspomniane przepisy należy bowiem interpretować jako wyjaśnienie przez ustawodawcę wątpliwości, jakie pojawiały się w praktyce na tle wykładni art. 168 ust. 4 Prawa oświatowego w brzmieniu obowiązującym do 31 sierpnia 2019 r. oraz jako sposób dostosowania do obecnych, jednoznacznych rozwiązań sytuacji prawnych tych niepublicznych szkół i placówek prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne, które posiadały inne lokalizacje prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych niespełniające warunków zawartych w art. 168 ust. 4 pkt 3 Prawa oświatowego w nowym brzmieniu oraz uzyskały ostateczne wpisy do ewidencji dokonane na gruncie wcześniejszego, budzącego rozbieżności stanu prawnego.

Nawet gdyby jednak nie podzielić takiego poglądu, to i tak przepis art. 166 ust. 3 ustawy zmieniającej Prawo oświatowe nie mógłby zmienić rozstrzygnięcia sprawy. Jak to już bowiem wyżej wspomniano, posiadanie innej lokalizacji prowadzenia zajęć niespełniające warunków zawartych w art. 168 ust. 4 pkt 3 Prawa oświatowego w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2019 r., o jakim mowa w art. 166 ust. 3 ustawy zmieniającej Prawo oświatowe, dotyczyć może tylko legalnie funkcjonujących szkół lub placówek. Skoro więc zgodnie z niezmienioną treścią art. 168 ust. 1 Prawa oświatowego osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne dopiero po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek, to należy uznać za oczywiste, że również rozpoczęcie przez osobę prawną zajęć dydaktycznych, wychowawczych czy opiekuńczych w innej, dodatkowej lokalizacji, może nastąpić dopiero po legalnym zgłoszeniu takiej innej lokalizacji, co podlega urzędowej weryfikacji kończącej się albo czynnością materialno-techniczną polegającą na dokonaniu stosownego wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, albo decyzją odmawiającą wpisania wnioskowanej zmiany do takiej ewidencji.

Potrzeba takiej weryfikacji wynika choćby z tego, że jednym z elementów zgłoszenia do wspomnianej ewidencji, jest wskazanie miejsca prowadzenia placówki oraz informacji o warunkach lokalowych zapewniających między innymi bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, spełniające wymagania określone w przepisach w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, przepisach o ochronie środowiska, przepisach o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisach techniczno-budowlanych i przepisach o ochronie przeciwpożarowej; spełnienie tych wymagań potwierdza się przez dołączenie do zgłoszenia odpowiednio pozytywnej opinii właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz pozytywnej opinii komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej (art. 168 ust. 4 pkt 3 prawa oświatowego w brzmieniu obowiązującym do 31 sierpnia 2019 r.). Dopuszczenie zgłoszenia innej lokalizacji prowadzenia zajęć bez jakiejkolwiek weryfikacji tak szczegółowych i ważnych wymogów z punktu widzenia bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy, mogłoby prowadzić do omijania, bądź naruszania obowiązujących przepisów.

Ewentualna wadliwość postępowania prowadzonego przez organ I instancji, a w szczególności zarzucana w skardze bezzasadność wzywania skarżącej Fundacji do uzupełnienia lub poprawienia danych w zgłoszeniu z dnia 28 lutego 2019 r., nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ze względu na wyjaśnioną wyżej zasadę merytorycznego rozstrzygania sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji przez ten organ. Nawet więc jeśliby przyjąć, że to wezwanie rzeczywiście było bezzasadne (czego Sąd nie musiał w niniejszej sprawie rozstrzygać), to i tak nie mogłoby podważyć zasadności zaskarżonej decyzji, skoro została ona wydana w stanie prawnym niepozostawiającym wątpliwości co do niedopuszczalności zgłoszenia dokonanego przez skarżącą Fundację. Z analogicznego powodu nie miały dla sprawy znaczenia wątpliwości i ewentualne wadliwości dotyczące posługiwania się przez stronę i organy obu instancji pojęciem filii.

Nawet bowiem gdyby przyjąć, że posłużenie się przy zgłoszeniu przez stronę pojęciem filii w stosunku do dodatkowego miejsca/lokalizacji prowadzenia zajęć, nie stanowiło jakiegokolwiek, a tym bardziej istotnego błędu tego zgłoszenia, ponieważ zgłoszenie to należało traktować jako dotyczące innej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, to i tak z racji ponownego, merytorycznego rozpatrywania sprawy tego zgłoszenia przez organ II instancji w stanie prawnym niedopuszczającym takiego zgłoszenia jak przedmiotowe, dokonanie wnioskowanego wpisu nie było możliwe.

Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione przez stronę skarżącą zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.