Uzasadnienie
Decyzją z 19 lutego 2024 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. R., utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Wójta Gminy M. decyzję z 29 grudnia 2023 r., o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Po rozpatrzeniu wniosku A. R., córki niepełnosprawnego w stopniu znacznym S. S., organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z 29 grudnia 2023 r. Rozpatrując odwołanie od tej decyzji Kolegium wskazało, że ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym wprowadziła zmiany m.in. w przepisach dotyczących przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Z art. 63 ust. 1 tej ustawy wynika, że przepisy w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. będą miały zastosowanie do tych spraw o świadczenie pielęgnacyjne, w których prawo powstało do 31 grudnia 2023 r. Ponieważ strona wniosek złożyła 7 grudnia 2023 r., to w niniejszej sprawie zastosowanie będą miały przepisy dotychczasowe, a więc ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2023 r. poz. 390 ze zm.) dalej zwanej: "uśr".
Kolegium ustaliło, że A. R. jest uprawniona na mocy decyzji organu I instancji z 6 grudnia 2023 r. do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad ojcem na okres od 1 listopada 2023 r do 31 października 2024 r. Oznacza to, że w niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 uśr, z którego wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń, co wyklucza możność równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. Aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, to musi ona albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji.
W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 uśr, jest rezygnacja z przysługującego świadczenia, to jest zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej ten zasiłek.
Kolegium stwierdziło, że o możliwości złożenia wniosku o wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od wydania przedmiotowej decyzji przez organ I instancji, organ winien stronę poinformować.
Zdaniem organu odwoławczego odwołująca posiadała wiedzę na temat tego, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jak również o tym, że może złożyć wniosek o wyeliminowanie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego z obrotu prawnego. Świadczy o tym znajdujący się w aktach wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podpisany przez stronę, w którym znajduje się pouczenie o treści art. 17 ust. 5 uśr, w tym również o tym, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Organ II instancji podkreślił, że z materiału dowodowego wynika, że strona nie zrezygnowała z przysługującego jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, a więc brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję A. R. wskazała, że rezygnując ze specjalnego zasiłku opiekuńczego na etapie składania wniosku o świadczenie pielęgnacyjne pozbawiłaby siebie i swoją rodzinę jedynego źródła utrzymania oraz ubezpieczenia społecznego. Skarżąca wniosła o ponowne przeanalizowanie sprawy.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej zwanej: "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).
Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zarówno prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa), jak i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa).
W pierwszej kolejności wskazać należy, że skoro wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca złożyła 7 grudnia 2023 r. (data wpływu do organu), to przy ocenie czy spełnia ona przesłanki do uzyskania tego świadczenia, będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Powyższe wynika z treści art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429 ze zm.). zgodnie z którym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Stosownie do art. 63 ust. 2 cyt. ustawy, osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4. Wobec tak sformułowanych przez ustawodawcę przepisów przejściowych, o możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przesądzi spełnienie przesłanek wynikających z przepisów uśr na dzień złożenia wniosku, stosownie do art. 24 ust. 2 z uwzględnieniem ust. 2a uśr.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do art. 17 ust. 1a, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Skarżąca jako córka jest spokrewniona z osobą wymagającą opieki w pierwszym stopniu. Bezsporne jest, że opiekuje się swoim ojcem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i którego małżonka również legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b uśr. Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Tymczasem w niniejszej sprawie stopień niepełnosprawności ojca skarżącej został ustalony w 2022 r. kiedy miał on 82 lat, bez określenia od kiedy niepełnosprawności istnieje. Warunek powstania niepełnosprawności w określonym wieku sformułowany w art. 17 ust. 1b uśr został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 za niekonstytucyjny i w związku z tym utrwalił się pogląd, że pomimo braku właściwych zmian ustawowych w tym zakresie, przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego warunek wieku należy pomijać (por. wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16).
Podzielić w związku z tym należy ocenę Kolegium, że wobec wyroku TK z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, bez znaczenia pozostaje wiek, w którym niepełnosprawność ojca skarżącej powstała, a istotne jest, że występuje ona w stopniu znacznym. Dokonaną przez organ I instancji wykładnię art. 17 ust. 1b uśr. należało zatem uznać za wadliwą. Została więc spełniona przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, dotycząca sytuacji osoby wymagającej opieki.
Kolegium odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uznało, że skoro skarżąca ma przyznany decyzją z 6 grudnia 2023 r., specjalny zasiłek opiekuńczy, znajdzie zastosowanie art. 27 ust. 5 uśr, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
W świetle zaś art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Potwierdzeniem, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego wyklucza możliwość jednoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego jest ww. regulacja z art. 27 ust. 5 uśr.
W rozpoznawanej sprawie organ I instancji uzasadnił odmowę zaistnieniem przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 1b uśr. Natomiast organ II instancji uznał, że wyłączną przeszkodą do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego i brak rezygnacji z jego pobierania. Stanowisko organów uległo zatem zasadniczej zmianie, przy czym ta przeszkoda mogła zostać usunięta przez stronę. Kolegium nie kwestionuje bowiem, że w sytuacji, gdy osoba, która pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, to winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Zgodnie z art. 79a § 1 Kpa, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (art. 79a § 2).
W świetle tych regulacji sposób procedowania organu odwoławczego nie zasługuje na aprobatę. Organ ten, mimo modyfikacji stanowiska co do przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 1b uśr, nie zastosował art. 79a Kpa.
Należy podkreślić, że nie ma racji Kolegium, uznając, że obowiązek pouczenia strony został w niniejszej sprawie spełniony, gdyż skarżąca podpisała wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w którym znajdowało się pouczenie o treści art. 17 ust. 5 i art. 27 ust. 5 uśr. Z treści tych przepisów nie wynika bowiem, co powinna zrobić wnioskodawczyni w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń, aby uzyskać prawo do żądanego świadczenia. To właśnie obowiązkiem Kolegium było wezwać skarżącą, wyznaczając odpowiedni termin, do przedłożenia stosownej decyzji organu pomocy społecznej skutkującej zaprzestaniem wypłaty specjalnego zasiłku opiekuńczego, czego jednak organ II instancji nie uczynił, czym naruszył zarówno 79a Kpa, jak też zasady ogólne postępowania administracyjnego z art. 10, art. 9 i art. 8 § 1 Kpa. Zasadnym jest w tym miejscu zaznaczenie, że nie można oczekiwać, aby osoby utrzymujące się z niskich świadczeń rezygnowały uprzedzająco z ich pobierania w oczekiwaniu na decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, pozbawiając się środków utrzymania. Istniejące regulacje procesowe, powyżej przedstawione, a naruszone przez organ odwoławczy, czynią taką praktykę zbędną (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2024 r., sygn. I OSK 737/23).
W kontekście możliwości uzyskania decyzji skracającej okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 1435/23. NSA przyjął, że "sam fakt pobierania przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego, w świetle oświadczenia o wyborze świadczenia korzystniejszego, nie mógł stanowić przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od daty złożenia wniosku. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych – w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do konkurencyjnego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem norm prawa umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Bezspornie decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter aktów konstytutywnych, które co do zasady mają moc na przyszłość, nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej zaś sytuacji decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyrok NSA z 28 października 2009 r., sygn. akt II GSK 153/09).
W konsekwencji powyższego, decyzja skracająca okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a wydana wskutek dokonania przez stronę wyboru opisanego w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może posiadać moc wsteczną, co w konsekwencji umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 u.ś.r.)."
Wynika stąd, że NSA dopuszcza wydanie m.in. decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego z mocą wsteczną. Niewątpliwie zaistnienie takiej okoliczności otwiera możliwość ponownej oceny przesłanek do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem regulacji przewidzianej w art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd uchylił także decyzję organu I instancji na podstawie art. 135 Ppsa uznając, że jest to konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Organ I instancji uchybił bowiem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, gdyż ograniczył się do zastosowania art. 17b ust. 1b u.ś.r. wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. K 38/13, który uznał niekonstytucyjność tego przepisu. Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 119 pkt 2 Ppsa.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni powyższą ocenę prawną i przedstawione powyżej wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności, w razie ustalenia, że zachodzi określona w art. 17 ust. 5 uśr negatywna przesłanka do przyznania żądanego świadczenia, będzie zobowiązany do udzielenia stronie wyczerpującego pouczenia odnośnie możliwości dalszego jej postępowania mającego na celu wyeliminowanie tej przesłanki.