Uzasadnienie
Decyzją z 16 lutego 2026 r. znak: SKO.PZ-71/4590/786/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania A. O. od decyzji Wójta Gminy Fałków z 28 października 2025 r. znak: BZP.6730.12.2023 w sprawie ustalenia, na rzecz J. D. i J. D., warunków zabudowy dla istniejącego stawu rybnego wraz z mnichami w ramach jego legalizacji, na działkach nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu SKO wskazało, że sprawa z wniosku J. D. i J. D. o wydanie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia legalizacyjnego istniejącego stawu rybnego wraz z mnichami, była już kilkakrotnie przedmiotem rozpoznania organów I i II instancji, a także była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który wyrokiem z dnia 20 lutego 2025 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ke 563/24 oddalił sprzeciw inwestora. Po zwrocie akt przeprowadzono postępowanie wyjaśniające i uzupełniono akta sprawy, w szczególności organ I instancji wezwał wnioskodawców do określenia w sposób graficzny na mapie, czytelny i jednoznaczny sposób doprowadzania i odprowadzania wody ze stawu, przedstawienia opisu całości obiektu, powiązań technologicznych istniejącego stawu i wszystkich charakterystycznych parametrów sąsiednich stawów, z którymi przedmiotowy staw sąsiaduje. W odpowiedzi na w/w wezwanie wnioskodawcy złożyli opinię M. L. i R. M. dotyczącą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
SKO, analizując zakwestionowaną decyzję, wskazało że organ I instancji prawidłowo określił szczegółowe warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. W wyniku przeprowadzonej analizy ustalono, iż w obszarze analizowanym występują funkcje, które stanowią kontynuację przedmiotu wniosku inwestorskiego. Organ wskazał, że przedmiotem jest legalizacja istniejącego stawu rybnego wraz z mnichami w aspekcie obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego stawu wynikającego z postanowienia organu nadzoru budowlanego. W obszarze analizowanym występują stawy, stanowiące podstawę do uznania kontynuacji funkcji dla przedmiotowego przedsięwzięcia. SKO wskazało ponadto, że analizowana decyzja o warunkach zabudowy obejmuje szczegółowe warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych oraz określa linie rozgraniczające teren inwestycji, a planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko – zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm.).
Organ wskazał, że postanowieniem z dnia 31 marca 2022 r. (Znak sprawy: OŚ.6220.6.2021.TP) Wójt Gminy Fałków odmówił wszczęcia postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Podkreślono, że w stawie roczna produkcja ryb karpiowatych nie przekroczy 200 kg z 1 ha.
Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zasadnie stwierdził i wyczerpująco udokumentował, że istniejący staw w postępowaniu legalizacyjnym nie będzie różnić się od zabudowy istniejącej w wyznaczonym obszarze analizowanym ani pod względem gabarytów ani pod względem funkcji. Organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna wykazała, że spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przedłożona przez Wnioskodawców w trakcie postępowania wyjaśniającego opinia, sporządzona została przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, przedstawia rys historyczny sprawy, tj. okoliczności i czas powstania stawu, a także stan faktyczny, dokumentuje w sposób wystarczający, że przedmiotowy staw swoimi: zakresem, funkcją, brakiem powiązań z innymi stawami oraz parametrami i charakterystyką nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie Kolegium przedłożona opinia stanowi istotny dowód w sprawie I instancji i brak jest przesłanek do jej odrzucenia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł A. O., domagając się:
- - uchylenia ww. decyzji organów obu instancji - w całości,
- - zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania sądowego,
- - wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
W tym zakresie skarżący sformułował zarzuty naruszenia art. 7, art. 80 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, końcowo wskazując że organ nie podjął żadnych samodzielnych działań w celu ustalenia stanu czy zrealizowana inwestycja może potencjalnie oddziaływać na środowisko. Skarżący zarzucił, że decyzja została podjęta w oparciu o opracowanie zlecone przez inwestora, które opiera się na luźnych stwierdzeniach, często ze sobą sprzecznych, nie popartych żadnymi dowodami. Skarżący wskazuje, że wszystkie stawy stanowiły jeden kompleks stawowy, a powiązania technologiczne są identyczne pomiędzy wszystkimi stawami a jedynie zmienił się właściciel działek [...] i [...], natomiast nie uległy zmianie powiązania technologiczne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Jak wynika z odpisu skróconego aktu zgonu po wydaniu decyzji przez organ I instancji (28 październik 2025 r.) a przed wydaniem decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (16 lutego 2026 r.) w dniu 11 listopada 2025 r. zmarł uczestnik postępowania B D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługują na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a).
Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja SKO, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą ustalono warunki zabudowy dla istniejącego stawu rybnego wraz z mnichami w ramach jego legalizacji, na działkach nr ewid. [...] i [...] obręb [...] [...] położonych przy ul. [...] w msc. [...] gm. [...]. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego jak również ze stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, organy przy podjęciu decyzji oparły się na przedłożonej przez inwestora opinii, która stanowiła istotny dowód w sprawie i brak było istotnych przesłanek do jej odrzucenia.
Ze stanowiskiem takim nie sposób się zgodzić. Należy wskazać, że opinia przedłożona do akt postępowania przez wnioskodawców (k.218 – 238 akt administracyjnych) została sporządzona przez M. L. na prywatne zlecenie inwestorów (k.227 akt administracyjnych), a jak wynika z akt postępowania M. L. występował jako pełnomocnik wnioskodawcy J. D. z wnioskiem do Wójta Gminy Fałków o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia: Piętrzenie wody na cieku wodnym "od [...]" budowlą piętrzącą – mnichem spustowym dla potrzeb zasilania stawu rybnego zlokalizowanego na działkach o nr ewid. [...] i [...] obręb [...] (k.7 akt administracyjnych), a więc inwestycji ściśle powiązanej z inwestycją przedmiotową. Co do samej treści opinii należy wskazać na występujące w jej treści sprzeczności, na wstępie autor opinii wskazuje, że "stawy 1,2,3,4 zostały wybudowane po roku 2001 i funkcjonują jako jeden obiekt – kompleks stawowy, natomiast staw nr 5 był wybudowany jako pierwszy w roku 1988 i funkcjonuje jako jeden oddzielny obiekt i nie jest częścią zespołu na działkach sąsiednich.
Staw nr 5 oddzielony jest od stawów groblą" natomiast w dalszej części opinii autor pisze, "że stawy zostały wykonane w okresie II wojny światowej przez polskich robotników przymusowych na potrzeby zatrzymania frontu radzieckiego, gdy w miejsce istniejących stawów rozkopano grunt i utworzono okopy przeciwczołgowe tworząc zastoiska wodne – sadzawki". Sam fakt, że staw nr 5 jest oddzielony groblą od innych stawów, które też są oddzielone groblą od pozostałych nie przesądza jeszcze o niezależności i samodzielności danego stawu, albowiem każdy staw jest oddzielony groblą. W dalszej części opinii autor podkreśla, że staw nr 5 objęty wnioskiem nie jest powiązany technologicznie z stawami 1,2,3,4 i jest oddzielnym gospodarstwem, natomiast na str. 2 opinii autor wskazuje że w przypadku zrzutu wody ze stawu nr 5 będzie się on odbywać do stawu nr 1 co wskazuje na powiązania technologiczne stawów, wbrew twierdzeniu autora opinii.
Przedmiotową opinię uznać zatem należy za dokument prywatny sporządzony na zlecenie inwestora. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera wprawdzie przepisów o dokumentach prywatnych, to jednak przyjąć należy, iż dokument ten stanowi w postępowaniu administracyjnym dowód tego, że osoba, która go podpisała złożyła oświadczenie zawarte w tym dokumencie. Dokumenty prywatne stanowią zatem jedynie zupełny dowód na to, że zawarte w nich oświadczenia pochodzą od wystawcy, lecz nie przesądzają o zgodności i zawartych w nich twierdzeń ze stanem faktycznym. Pamiętać przy tym należy, że wiarygodność zawartych w dokumentach oświadczeń winna być oceniana tak samo, jak innych dowodów w sprawie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 k.p.a., a której to oceny w niniejszej sprawie w uzasadnieniu decyzji obu instancji zabrakło (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Po 1065/12). Mając na uwadze powyższe uwagi wiarygodność przedmiotowej opinii budzi poważne wątpliwości co do jej przydatności w postępowaniu.
Należy również wskazać, że w decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 września 2024 r. znak SKO.PZ-71/3677/275/2024 organ odwoławczy podkreślił, że kluczową kwestią w sprawie jest to, czy inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wymaga uprzednio decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ odwoławczy wskazał wtedy również, że załączone do akt postanowienie z dnia 31 marca 2022 r. znak OŚ.6220.6.2021.TP dotyczy wyłącznie kwestii ustalenia środowiskowych uwarunkowań do budowli piętrzącej – mnicha spustowego dla potrzeb zasilania stawu rybnego. W aktualnie kontrolowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ powołuje na 2 stronie przedmiotowe postanowienie, a następnie na stronie 7 opisując przedmiotowe przedsięwzięcie dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla istniejącego stawu rybnego wraz z mnichami stwierdza że tym postanowieniem z dnia 31 marca 2022 r. Wójt Gminy Fałków odmówił wszczęcia postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia.
Tak więc sam zaprzecza przyjętemu i prezentowanemu wcześniej stanowisku, że postanowienie z 31 marca 2022 r. dotyczyło wyłącznie kwestii ustalenia środowiskowych uwarunkowań do budowli piętrzącej – mnicha spustowego dla potrzeb zasilania stawu rybnego, a aktualnie przedmiotowe postanowienie odnosi do głównego przedmiotowego przedsięwzięcia.
Wymaga również podkreślenia, że Kolegium w cytowanej decyzji kasacyjnej z 24 września 2024 r. za wadliwe uznało niezbadanie przez organ I instancji, czy istniejący staw wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia stanowiącego kompleks stawów rybnych powiązanych ze sobą groblami i przepustami, znajdujących się na działce wnioskodawców oraz na działkach sąsiednich. Należy wskazać, że organ odwoławczy wyraził wtedy pogląd, że istniejący staw najprawdopodobniej jest częścią zespołu stawów, które znajdują się na działkach sąsiednich, a w takiej sytuacji wszystkie powiązane technologicznie elementy przedsięwzięcia, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty, należy traktować jako jedno przedsięwzięcie.
Natomiast w aktualnie kontrolowanych decyzjach nie wyjaśniają tych wątpliwości. Jeszcze raz należy podkreślić, że przedstawiona i będąca w niniejszym postepowaniu decydującym dowodem opinia z uwagi na podniesione wyżej sprzeczności i niedokładności nie może stanowić podstawy wydanych decyzji.
Powyższe okoliczności pozwalają na stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zapadły co najmniej przedwcześnie i nie zostały oparte o kompletny materiał dowodowy. Podkreślić w tym miejscu należy, iż Sąd w żadnym stopniu nie przesądza tego jakiej treści decyzję winien ostatecznie wydać organ administracji w niniejszej sprawie, bowiem prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego może nastąpić jedynie wtedy, gdy postępowanie przeprowadzone zostanie zgodnie z obowiązującą procedurą, a okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień, mając również na uwadze fakt, iż do postępowania winni wstąpić spadkobiercy zmarłego uczestnika B. D. O kosztach orzeczono w pkt II wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.