Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 17 grudnia 2019 r. znak: [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej też jako "Kolegium") uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z dnia 13 września 2019 r. znak: [...] - odmawiającą uchylenia decyzji z dnia 19 października 2015 r. znak: [...] przyznającej J.P. specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaniem stałej opieki nad osobą niepełnosprawną J.P. na okres od dnia 1 listopada 2015 r. do dnia 31 października 2016 r. w kwocie 520 zł miesięcznie - i umorzyło postępowanie organu I instancji.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy podniósł, że wnioskiem z dnia 15 lipca 2019 r. skierowanym do Prezydenta Miasta Ostrowca Św. (reprezentowanym przez Dyrektora MOPS w Ostrowcu Św.) J.P., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 i art. 61 ust. 1, art. 190 Konstytucji RP, art. 7, art. 9, art. 61 k.p.a., art. 16a, art. 17, art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 4 czerwca 2019 r., znak: [...], wniósł o zamianę pobieranego w latach 2015- 2018 specjalnego zasiłku opiekuńczego na świadczenie pielęgnacyjne ze stosowym wyrównaniem uwzględniającym pobrane w tych latach kwoty zasiłku wraz z odsetkami ustawowymi. W piśmie tym wnioskodawca wniósł o uchylenie m.in. decyzji z dnia 19 października 2015 r. znak: [...], a w jej miejsce wydanie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium wskazało dalej, że we wniosku J.P. zarzucił, iż w chwili złożenia przez niego pierwszego wniosku w 2015 r. i później corocznie kolejnych wniosków, pracownicy MOPS w Ostrowcu Św. wiedzieli o wyroku Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 21 października 2014 r., a mimo to nie poinformowali go, że zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych może wybrać ze wszystkich świadczeń ujętych w art. 16a i art. 17 ww. ustawy najkorzystniejsze dla niego świadczenie pielęgnacyjne. Tym samym pozbawiono go dostępu do informacji i wyboru.
W wyniku rozpatrzenia tego wniosku organ I instancji decyzją z dnia 13 września 2019 r.,, orzekł o odmowie uchylenia decyzji z dnia 19 października 2015r. znak: przyznającej J.P. specjalny zasiek opiekuńczy w związku ze sprawowaniem stałej opieki nad J.P. w kwocie 520,00 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 listopada 2015 r. do dnia 31 października 2016 r., powołując w podstawie prawnej decyzji art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W jej uzasadnieniu organ wyjaśnił, że informował stronę, iż uchylenie wskazanej decyzji jest możliwe jedynie na przyszłość, a nie z mocą wsteczną, co oznacza, że organ nie ma możliwości uchylenia ww. decyzji ze względu na zakończenie okresu jej obowiązywania. Organ nadmienił, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, za wyjątkiem sytuacji nabycia orzeczenia, co jednoznacznie wskazuje, iż w przypadku J. P. nie istnieją przesłanki pozwalające na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z wyrównaniem od 2015 r. Następnie organ przytoczył treść przepisu art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych i stwierdził, że nie ma możliwości uchylenia decyzji z dnia 19 października 2015 r., ze względu na zakończenie okresu jej obowiązywania.
Kolegium wyjaśniło nadto, że posiada z urzędu wiedzę, iż organ I instancji decyzją z dnia 27 lutego 2017 r., orzekł w wyniku wznowienia postępowania o uchyleniu ww. decyzji z dnia 19 października 2015 r. (pkt 1) i o odmowie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem stałej opieki nad niepełnosprawną J.P., na okres od dnia 1 listopada 2015 r. do dnia 31 października 2016 r. (pkt 2). Na skutek wniesionego przez J.P. odwołania od ww. decyzji z dnia 27 lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia 24 lipca 2017 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Organ II instancji, oceniając przebieg postępowania organu I instancji w przedmiotowej sprawie, na skutek odwołania J.P., wskazał, że skoro ww. decyzja organu I instancji z dnia 19 października 2015 r. została w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego uchylona, to brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przedmiocie jej zmiany bądź uchylenia.
Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J.P., zarzucając decyzji całkowity brak zrozumienia istoty jego wniosku z dnia 15 lipca 2019 r. złożonego w MOPS w Ostrowcu Świętokrzyskim, a przez zignorowanie w całości wykładni prawnej zawartej we własnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 4 czerwca 2019 r. znak: [...], jak również wyroku Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13) i naruszenie art. 61 ust. 1, art. 190 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 145a § 1, art. 155, art. 156 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 16a, art. 17 oraz art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również zignorowanie wykładni prawa i orzecznictwa powołanego we wniosku z dnia 15 lipca 2019 r.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że wnioskował o uchylenie decyzji, m.in. z dnia 19 października 2015 r. i w miejsce uchylonych decyzji o wydanie decyzji o przyznaniu mu, w datach obowiązywania uchylonych decyzji, świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu stałej opieki nad trwale niepełnosprawną matką J.P., co jest możliwe w trybie art. 145a § 1 i art. 155 oraz art. 156 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. W chwili złożenia przez niego pierwszego wniosku w 2015 roku i później corocznie kolejnych wniosków, urzędnicy MOPS w Ostrowcu Świętokrzyskim, ignorując wyrok Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13), nie poinformowali skarżącego, że zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych może wybrać ze wszystkich świadczeń ujętych w art. 16a i art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, najkorzystniejsze dla siebie - świadczenie pielęgnacyjne.
Decyzja MOPS w Ostrowcu Świętokrzyskim z dnia 19 października 2015 r., którą podważa jako wadliwą, dotyczyła przyznania mu specjalnego zasiłku dla opiekuna osoby niepełnosprawnej, i decyzja ta - na skutek jego wniosku z dnia 15 lipca 2019 r. w trybie art. 145a § 1 i art. 155 i art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z naruszeniem art. 7, 8 i art. 9 k.p.a. - powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego i zastąpiona decyzją o przyznaniu mu świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony, a wówczas decyzja z dnia 27 lutego 2017 r. stałaby się bezprzedmiotowa ze względu na odmienne uwarunkowania w przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego (brak kryterium dochodowego) i specjalnego zasiłku dla opiekuna osoby niepełnosprawnej (określone kryterium dochodowe i inne uwarunkowania), które wynikają z ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W związku z powyższym J.P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem J.P. z dnia 15 lipca 2019 r., w którym skarżący wniósł o zamianę pobieranego przez niego w latach 2015-2018 specjalnego zasiłku dla opiekuna osoby niepełnosprawnej na świadczenie pielęgnacyjne ze stosownym wyrównaniem uwzględniającym pobrane w tych latach kwoty zasiłków wraz z odsetkami ustawowymi. Zatem zasadniczym żądaniem wnioskodawcy było uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu ww. wniosku wskazuje, że jego wniosek dotyczy uchylenia wymienionych w pięciu punktach decyzji, a wśród tych – uchylenia decyzji wydanej w MOPS w Ostrowcu Św. dnia 19 października 2015 r. W miejsce uchylonych decyzji wniósł o podjęcie decyzji o przyznaniu mu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad trwale niepełnosprawną matką, w okresach obowiązywania uchylonych decyzji.
W dalszej części uzasadnienia wniosku jego autor powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. i przepisy prawa, które mogą mieć w sprawie znaczenie, a także szeroko rozwinął argumentację dotyczącą niepoinformowania go przez urzędników o możliwości wyboru korzystniejszego dla siebie świadczenia z katalogu świadczeń rodzinnych.
W kontekście przedstawionej treści wniosku J.P. z dnia 15 lipca 2019 r. konieczne staje się zwrócenie uwagi na zasadnicze obowiązki organów administracji publicznej rozstrzygających indywidualną sprawę administracyjną obywatela w postępowaniu administracyjnym. Wynikają one wprost z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej "k.p.a"). Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Nadto w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy (art. 7b k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 9 k.p.a., są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
W świetle powyżej przedstawionych przepisów prawa, nie budzi wątpliwości, że organ administracji winien dążyć do wyjaśnienia rzeczywistej woli i zamiaru strony wnoszącej podanie. Podanie (wniosek) strony, zwłaszcza działającej w sprawie samodzielnie bez fachowej pomocy prawnej, należy interpretować nie tylko uwzględniając jego tytuł, czy dosłowne brzmienie żądania, lecz w przypadku rodzących się wątpliwości, zwłaszcza gdyby mogłoby to skutkować pozbawieniem strony konkretnych praw, organ winien dążyć do wyjaśnienia rzeczywistej woli i zamiaru strony wnoszącej podanie. Obowiązek ten wynika bezpośrednio z przywołanych wyżej przepisów prawa, a w tej sprawie nabiera on tym bardziej znaczenia, że w niniejszej sprawie organy administracji nie rozstrzygnęły w przedmiocie zasadniczego żądania strony tj. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niewątpliwie wnioskodawca zażądał w uzasadnieniu wniosku uchylenia wskazanych w nim decyzji administracyjnych, które dotyczyły specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego (w każdym razie tego dotyczyła decyzja z dnia 19 października 2015 r.), jednak nie zwalniało to organów z wyjaśnienia, ustalenia rzeczywistej woli strony, jaka spowodowała wniesienie podania.
Nie ma żadnych wątpliwości, że w tej sprawie J.P. wniósł o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Żądanie uchylenia decyzji wydanych przez organ I instancji wymienionych we wniosku przez J.P. miało być właściwym według oceny wnioskodawcy rozwiązaniem procesowym do osiągnięcia zasadniczego celu – tj. wydania orzeczenia w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Budzi zastrzeżenia Sądu to, że organy w tej sprawie nie rozstrzygnęły w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie rozstrzygnęły (choć odmiennie) w przedmiocie uchylenia decyzji z dnia 19 października 2015 r., która i tak już w 2017 r. została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji zawarte są lakoniczne rozważania związane z brakiem przesłanek pozwalających na przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, co jednak nie przełożyło się na rozpoznanie istoty wniosku skarżącego przez ten organ poprzez wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego (przyznania bądź odmowy przyznania tego świadczenia), bądź innego procesowego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium zaś uchylając decyzję pierwszoinstancyjną nie wyeliminowało powyższego uchybienia procesowego, ponieważ równocześnie umorzyło postępowanie w sprawie, pomimo braku ku temu podstaw prawnych. Trudno uznać bowiem, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ, co wynika z powyższych rozważań, zasadniczym i jedynym przedmiotem żądania wniosku nie było uchylenie decyzji MOPS w Ostrowcu Św. z dnia 19 października 2015 r., ale przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres, którego ta decyzja dotyczyła.
Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Tym obowiązkom nie zadośćuczyniły organy administracji orzekające w niniejszej sprawie, czym naruszyły przepisy prawa procesowego - art. 7, art. 7b, art. 8 i art. 9 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro nie doszło do wydania w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
W ocenie Sądu, wobec treści wniosku z dnia 15 lipca 2019 r. w rozpoznawanej sprawie należy przyznać rację skarżącemu, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na całkowity brak zrozumienia istoty tego wniosku.
Wobec uchybień natury procesowej i nierozpoznania przez organy administracji istoty sprawy, przedwczesna jest ocena zasadności twierdzeń skargi dotyczących prawa skarżącego do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego za wnioskowany okres.
W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższą ocenę prawną i wskazania Sądu co do dalszego postępowania, w szczególności przeprowadzą postępowanie w kierunku rozpoznania wniosku J.P. w zakresie żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (oraz jego wyrównania) wraz z odsetkami ustawowymi.