Uzasadnienie
Decyzją z 25 stycznia 2023 r., znak: KR.ZUZ.4.4200.1.2022.ES, Dyrektor Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, po rozpatrzeniu odwołania P. W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1, art. 7 i art. 77 Kpa, art. 423 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika Nadzoru Wodnego w Dąbrowie Tarnowskiej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 16 grudnia 2021 r., znak: KR.4.1.420.64.2021.KŁ w całości.
Powyższa sprawa była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach i Naczelnego Sądu Administracyjnego. WSA w Kielcach wyrokiem z 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 124/22 oddalił sprzeciw P. W. i K. A. od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 8 lutego 2022 r. znak KR.ZUZ.4.4200.1.2022.ES w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną P. W. i K. A. wyrokiem z 20 października 2022 r. sygn. akt III OSK 2186/22 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 124/22 oraz decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 8 lutego 2022.
W toku ponownego rozpatrzenia sprzeciwu Dyrektor Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ustalił, że wnioskiem z 19 listopada 2021 r. P. W. i K. A. dokonali zgłoszenia wodnoprawnego na wykonanie stawu o powierzchni nieprzekraczającej 1000m2 i głębokości do 3 m od naturalnej powierzchni terenu, zlokalizowanego na działce [...] obręb [...], jednostka ew. [...] – obszar wiejski, powiat dąbrowski, woj. Małopolskie.
Kierownik Nadzoru Wodnego w Dąbrowie Tarnowskiej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na powyższe zgłoszenie wniósł w dniu 20 grudnia 2021 r. (data nadania w placówce pocztowej) sprzeciw, od którego w ustawowym terminie odwołał się P. W. Organ II instancji kierując się oceną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania wskazanymi w cyt. wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2022 r. III OSK 2269/22 stwierdził, że Kierownik Nadzoru Wodnego w Dąbrowie Tarnowskiej nie miał prawnej możliwości wydania decyzji (znak: KR.4.1.420.64.2021.KŁ) o sprzeciwie do zgłoszenia wodnoprawnego na wykonanie stawu o powierzchni nieprzekraczającej 1000 m2 i głębokości do 3 m od naturalnej powierzchni terenu, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] - obszar wiejski, powiat dąbrowski, woj. małopolskie, poprzez nadanie jej w placówce pocztowej w dniu 20.12.2021 r., albowiem trzydziestodniowy termin do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 423 ust. 2 ustawy prawo wodne, wobec zgłoszenia wodnoprawnego upłynął 19 grudnia 2021 r.
Zgodnie ze stanowiskiem Dyrektora Zarządu Zlewni w Sandomierzu, w związku z bezskutecznym upływem terminu do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia wodnoprawnego, organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ Kierownik Nadzoru Wodnego w Dąbrowie Tarnowskiej (jako organ I instancji) nie miał już kompetencji do wniesienia sprzeciwu. Należało zatem zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylić zaskarżoną decyzję w całości, o czym organ orzekł w sentencji decyzji.
W skardze do tut. Sądu P. W. i K. A. zarzucili powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie:
- 1) art. 6 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia, które pomimo iż powtarza stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny, to w istocie nie realizuje wytycznych wskazanych przez Sąd administracyjny II instancji, co jest działaniem niedopuszczalnym, sprzecznym z obowiązującymi przepisami prawa,
- 2) art. 6 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, która nie jest żadnym z możliwych, przewidzianych przez ustawodawcę rozstrzygnięć wydawanych przez organy II instancji, czego bezpośrednim skutkiem winno być wyeliminowanie zaskarżonej decyzji w wyniku interwencji Sąd administracyjnego rozpatrującego wniesioną skargę.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 25 stycznia 2023 r. znak: KR.ZUZ.4.4200.1.2022.ES w całości oraz zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że mimo prawidłowego przytoczenia fragmentów uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, sposób zastosowania regulacji art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. nie wypełnia wytycznych wynikających z przepisów prawa. Organ II instancji orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji z 16 grudnia 2021 r. w całości – nieprawidłowo zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i nie zastosował art. 105 § 1 K.p.a., pomimo, że ten ostatni przepis znalazł się w sentencji wydanej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w Sandomierzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wydaną decyzją uczynił zadość obowiązkom określonym względem niego w cyt. wyroku NSA. Jednocześnie podkreślił, że choć wskazany w podstawie rozstrzygnięcia art. 105 K.p.a. został omyłkowo powołany, to nie ma to wpływu na treść decyzji. Rezultatem kwestionowanego postępowania Skarżący, z upływem 30 dniowego terminu, uzyskali uprawnienie do wykonania zamierzenia opisanego przez Nich w zgłoszeniu wodnoprawnym. Sprawa zainicjowana złożeniem w Nadzorze Wodnym w Dąbrowie Tarnowskiej zgłoszenia wodnoprawego Skarżących nie powinna być umorzona, skoro zakończyła się przyjęciem tego zgłoszenia wobec niewniesienia skutecznego sprzeciwu w formie decyzji, w przewidzianym czasie przez właściwy do tego organ.
Natomiast usunąć należało wydaną przez ten organ decyzję wadliwie, bo po upływie tego materialnego terminu, jako nieprzywracalnego i niepodlegającego przedłużeniu w myśl zasad opisanych w k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skargi nie powinny zasługiwać na uwzględnienie. Nie sposób również dopatrzeć się naruszenia przez organ zasad generalnych określonych w art. 6 czy art. 8 § 1 k.p.a. przez wydanie zaskarżonej do Sądu decyzji administracyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 423 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2022 r., poz. 2625 ze zm.). dalej "p.w", do wykonywania czynności, robót lub urządzeń wodnych podlegających obowiązkowi zgłoszenia wodnoprawnego można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 3 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Dokonanie zgłoszenia wodnoprawnego nie zwalnia z obowiązku uzyskania uzgodnień i decyzji wymaganych na podstawie przepisów odrębnych.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że wobec dyspozycji art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 259 ze zm.), dalej P.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej jak i tut. Sąd, związane są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku NSA z 20 października 2022 r. sygn. akt III OSK 2186/22.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA dokonał nieprawidłowej wykładni art. 423 ust. 2 p.w. wobec zgłoszenia wodnoprawnego, a w rezultacie sąd I instancji nieprawidłowo orzekł o możliwości zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. Z uwagi bowiem na upływ terminu organ I instancji nie miał prawnej możliwości wydania decyzji o sprzeciwie wobec zgłoszenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał organ II instancji do oceny decyzji organu I instancji z uwzględnieniem poczynionych przez Niego rozważań, na tle zagadnień procesowych wynikających z uchybienia terminu prawa materialnego.
Uwzględniając wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2022 r. sygn. akt III OSK 2186/22, wobec niespornej daty zgłoszenia wodnoprawnego w dniu 19 listopada 2021 r. oraz daty wniesienia przez organ I instancji sprzeciwu od powyższego zgłoszenia tj. 20 grudnia 2021 r., zgodnie z adnotacją na pieczęci przesyłki nadanej w placówce pocztowej – przewidziany art. 423 ust. 2 p.w. 30 dniowy termin do wniesienia sprzeciwu upłynął z dniem 19 grudnia 2021 r. Z tego względu, prawidłowo organ II instancji w toku ponownego rozpatrzenia sprawy uznał, że w związku z bezskutecznym upływem terminu do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia wodnoprawnego, organ ten nie mógł wydać decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ Kierownik Nadzoru Wodnego w Dąbrowie Tarnowskiej (jako organ I instancji) nie miał już kompetencji do wniesienia sprzeciwu. Powyższe przyjęcie skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji (sprzeciwu) organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy organ II instancji wydając rozstrzygnięcie kasacyjne, prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
Stosownie do treści art. 138 § 1 K.p.a. określającego rodzaje decyzji organu odwoławczego, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
- 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
- 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo
- 3) umarza postępowanie odwoławcze.
W literaturze przedmiotu i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania sentencji innej niż wymienione w ww. przepisie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd, zgodnie z którym stosując art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do uchylenia decyzji, bez umorzenia postępowania I instancji, w sytuacji, gdy postępowanie przed organem I instancji stało się bezprzedmiotowe. W przypadku bowiem, gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed organem I instancji, organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygać merytorycznie. Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postepowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem I instancji. (por. Komentarz do art. 138 w Komentarze kodeksowe Barbara Adamiak/Janusz Borkowski, Kodeks postepowania administracyjnego, Komentarz 15 Wydanie).
W analizowanej sprawie, okoliczność bezskutecznego upływu terminu do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia wodnoprawnego, jest równoznaczna z sytuacją utraty kompetencji Kierownika Nadzoru Wodnego w Dąbrowie Tarnowskiej (jako organu I instancji) do wniesienia sprzeciwu, co wiąże się z brakiem podstaw do rozpoznania sprzeciwu w drodze postepowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem. W konsekwencji jest to przypadek bezprzedmiotowości, którego wystąpienie skutkuje koniecznością nie tylko uchylenia sprzeciwu Kierownika Nadzoru Wodnego w Dąbrowie Tarnowskiej z 16 grudnia 2021 r. (nadanego 20 grudnia 2021 r.), ale również orzeczenia o umorzeniu postępowania organu I instancji w tym zakresie w całości, czego organ II instancji nie objął swym rozstrzygnięciem.
Mając na uwadze to, że zarzuty związane z wadliwym zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez organ II instancji są uzasadnione, zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymany nią w nocy sprzeciw organu I instancji podlegały uchyleniu, a postępowanie administracyjne umorzeniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł w punkcie I wyroku na podstawie art. 145 § 3 w zw. z § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty składają się: kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika skarżących obliczonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz wpis od skargi w kwocie 300zł.