Uzasadnienie
Rada Gminy w Bogorii uchwałą nr XII/106/04 z dnia 18 lutego 2004 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. nr 142, poz. 1591 ze zmianami), zwanej dalej "u.s.g.", w § 1 nadała statut jednostki pomocniczej tej Gminy – Sołectwa Pełczyce, stanowiący załącznik do niniejszej uchwały.
W skardze na powyższą uchwałę, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Prokurator Rejonowy w Staszowie wniósł o stwierdzenie nieważności tego aktu w całości, podnosząc zarzuty istotnego naruszenia art. 35 ust. 1 w związku z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale Rady, regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Gminy w Bogorii nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, ani nie wskazała też, że taka regulacja została w gminie wprowadzona zgodnie z wymogiem art. 5a ust. 2 u.s.g.
Natomiast z dokumentacji gminy wynika, że projekt statutu przedstawiono jedynie mieszkańcom na zebraniu wiejskim, a następnie został przyjęty bez uwag. W tej sytuacji, zdaniem autora skargi, konsultacje nie odbyły się na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. Z regulacji tej bowiem wynika obowiązek rady do posiadania dokumentacji wykazującej legalność jej działań, szczególnie dokumentacji, z której wynikać powinno prowadzenie konsultacji w sposób sformalizowany, określony w wydanej uprzednio na podstawie art. 5a u.s.g. uchwale dotyczącej zasad ich przeprowadzania.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Bogorii podzieliła w całości stanowisko przedstawione przez Prokuratora.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała – bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu jej nieważności w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo – niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia.
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:
- 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
- 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
- 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;
- 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
- 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
Powołana regulacja art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej.
W niniejszej sprawie Prokurator objął skargą uchwałę Rady Gminy w Bogorii z 18 lutego 2004 r. w sprawie nadania statutu sołectwa Pełczyce. Jedyny zarzut skargi dotyczył naruszenia art. 35 ust. 1 u.s.g. poprzez niepoddanie projektów statutów sołectw społecznym konsultacjom z jego mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.
Odnosząc się do przedstawionej argumentacji strony Sąd w całości podziela stanowisko wyrażane już przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w szeregu analogicznych spraw ze skarg Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwały Rady Gminy w Bogorii w sprawie uchwalenia statutów jednostek pomocniczych Gminy Bogoria, podjętych na tej samej sesji Rady Gminy, co zaskarżona uchwała, tj. w dniu 18 lutego 2004 r., w tym m.in. w sprawach o sygn. akt: II SA/Ke 54/20, II SA/Ke 60/20, II SA/Ke 34/20, II SA/Ke 49/20 i II SA/Ke 29/20. Zarówno tryb podjęcia tych uchwał, jak i treść wniesionych do Sądu skarg, a także udzielonych przez organ na nie odpowiedzi jest tożsama. W związku z powyższym skład orzekający, akceptując i uznając za własne motywy, jakie legły u podstaw ww. wyroków, posłuży się argumentacją wyrażoną już przez tut. Sąd w tychże sprawach.
Przepis art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.).
Jednym z przepisów, w którym u.s.g. wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 tej ustawy, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r. o sygn. akt III SA/Kr 288/18, LEX nr 2451150 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r. o sygn. akt II SA/Gd 458/12, WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r. o sygn. akt III SA/Kr 66/13 i NSA z dnia 3 września 2013 r. o sygn. akt II OSK 652/13, publ. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przedmiotowe konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r. o sygn. akt III SA/Kr 1322/18, LEX nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r. o sygn. akt U 10/01, zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy" (publ. OTK-A 2003, nr 3, poz. 23).
W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013r. o sygn. akt II OSK 652/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r. o sygn. akt III SA/Gd 458/12 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r. o sygn. akt III SA/Kr 66/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) treść art. 35 ust. 1 u.s.g. odczytuje się w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musi stwierdzeniem nieważności całej uchwały.
Przywołane wyżej poglądy orzecznictwa Sąd w całości podziela.
W rozpoznawanej sprawie nie była sporna kwestia dotycząca ustawowego wymogu konsultacji z mieszkańcami sołectwa treści statutu tego sołectwa. Nie ulega również wątpliwości, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały z dnia 18 lutego 2004 r. nie obowiązywała w obrocie prawnym uchwała ustalająca zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. – co organ przyznał w odpowiedzi na skargę, wskazując że konsultacje nie były przeprowadzone zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 5a u.s.g. Z treści protokołu z sesji Rady Gminy w Bogorii z dnia 18 lutego 2004 r. wynika jedynie, że projekt statutu sołectwa został przedstawiony na zebraniu wiejskim i przyjęty przez mieszkańców "bez uwag".
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie o braku przeprowadzenia konsultacji wymaganych przez art. 35 ust. 1 u.s.g. przesądza niepodjęcie przez Gminę uprzedniej uchwały, ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. Brak takiej uchwały oznacza, że nie ma jakichkolwiek kryteriów prawnych (które powinny wynikać właśnie z takiej właśnie uchwały), wedle których można by stwierdzić, że konsultacje zostały przeprowadzone. Faktyczny sposób przeprowadzenia konsultacji nie może mieć bowiem charakteru dowolnego, a więc uzależnionego od pozaprawnej oceny organu gminy, który w danej sytuacji uznaje, że konsultacje winny przybrać taką, a nie inną formę, w zależności od aktualnego zapotrzebowania. Dlatego nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy twierdzenie organu, że konsultacje społeczne zostały faktycznie przeprowadzone podczas zebrania wiejskiego.
Nie poddaje się ono jakiejkolwiek weryfikacji prawnej. Kryteria takiej weryfikacji powinny zaś zostać określone w uchwale podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. – która nie została przez organ podjęta (okoliczność niesporna).
Wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu. W praktyce może się to odbywać np. poprzez wywieszenie wymaganych informacji, dotyczących miejsca udostępnienia projektu statutu oraz terminu, sposobu i formy zgłaszania uwag, na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na tablicach ogłoszeń znajdujących się w pobliżu miejsc zamieszkania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, poprzez stronę internetową urzędu, BIP, a także w każdy inny zwyczajowo przyjęty sposób. W tym zakresie chodzi o stworzenie realnych możliwości sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a potem także rozważenie tych propozycji, czy zastrzeżeń przez organ gminy. Wszystkie te elementy – zawierające zarówno zasady jak i tryb przeprowadzenia konsultacji społecznych – określać powinna uchwała podjęta w oparciu o art. 5a ust. 2 u.s.g.
Ustalenie, że konsultacje zostały przeprowadzone w rozumieniu art. 35 ust. 1 u.s.g., może nastąpić wyłącznie poprzez stwierdzenie zgodności pomiędzy regulacjami tej ostatniej uchwały a faktycznie przeprowadzoną przez organ gminy procedurą konsultacyjną.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Kielcach ocenił jako zasadny zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g., stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g.