Uzasadnienie
Decyzją z [...], znak: [...], Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Starosty b. z dnia [...] orzekającej m.in. o zwrocie nieruchomości położonej w b., oznaczonej numerem [...] o pow. 0,0342 ha na rzecz A. S., A. S., A. S.a, J. B., A. B. oraz M. R. oraz zatwierdzającej podział działki nr [...] położonej w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 9a, art. 136 ust. 3, art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z 21 listopada 2014 r. Starosta B. orzekł o nieodpłatnym zwrocie nieruchomości położonej w B., oznaczonej numerem [...] o pow. 0,0342 ha na rzecz A. S., A. S., A. S., J. B., A. B. oraz M. R. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Skarb Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Odwołujący zarzucił jej m.in. naruszenie przepisów art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa. W jego ocenie organ I instancji nie dokonał pełnych ustaleń okoliczności faktycznych sprawy i w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie ocenił całego materiału dowodowego.
Ponadto podkreślił, iż cel wywłaszczenia pozostaje nadal aktualny, a został jedynie przesunięty w czasie. Następnie podniesiona została kwestia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Strona odwołująca poddała w wątpliwość brak wypłaty odszkodowania za nieruchomość, nie podając jednakże żadnych dowodów w tym zakresie.
Rozpatrując złożone odwołanie Wojewoda [...] ustalił, że pismem z 12 kwietnia 2013 r. M. R., A. S., J. B., A. S., A. S. oraz A. B., złożyli do Starosty B. wniosek o zwrot części działki położonej w B., przejętej na rzecz Skarbu Państwa Zarządzeniem Naczelnika Miasta i Gminy Busko-Zdrój nr [...] z dnia 29 października 1975r.
Organ podniósł, że jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w Busku-Zdroju z [...] r. sygn. akt [...], spadkobiercami po zmarłym J. S., byłym właścicielu, są A. S. w 5/20 części oraz A. S., A. S., J. B., A. B. i M. R. (S.) w 3/20 części każde z nich.
Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z 9 maja 2013 r. działka oznaczona w ewidencji gruntów numerem [...] jest we władaniu, na zasadach posiadania samoistnego, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Kielcach.
Organ I instancji, po wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, dokonał m.in. oględzin nieruchomości, przeprowadził rozprawę administracyjną oraz pozyskał mapę z projektem podziału działki nr [...] o pow. 1,8072 ha położonej w B. przy ul O., z której wydzielono część odpowiadającą w dacie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa działce nr [...] o pow. 0,0342 ha, przeznaczonej do zwrotu.
Starosta B. uzyskał także oświadczenia wnioskodawców, iż nigdy nie otrzymali żadnych pism lub innych dokumentów, z których by wynikało, iż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone oraz że nie pobrali odszkodowania za wywłaszczony teren.
Kończąc postępowanie, Starosta B. decyzją z 21 listopada 2014 r. orzekł m.in o nieodpłatnym zwrocie na rzecz wnioskodawców nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. 0,0342. Ponadto zatwierdził podział działki o nr [...], z której wydzielona została m.in. ww. działka.
Wojewoda Świętokrzyski wskazał, że jednym z adresatów decyzji była Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Kielcach. Zauważył, że organ I instancji w skarżonej decyzji nie wykazał wprost podmiotów, którym w sprawie przysługuje przymiot strony, choć na etapie całego postępowania
I instancji Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Kielcach uczestniczyła tak jak strona.
Skoro jednak Starosta B. nie wykazał wprost, iż przymiot ten przysługuje Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Kielcach, to ustalenie jej interesu prawnego wymagało wyjaśnienia przez organ odwoławczy.
W tym celu, w toku postępowania odwoławczego, Wojewoda Świętokrzyski przeanalizował dokumenty, które miały znaczenie dla ustalenia praw przysługujących temu podmiotowi. W wyniku tej analizy stwierdził, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Kielcach posiada w sprawie jedynie interes faktyczny jako podmiot zarządzający drogą krajową, usytuowaną m.in. na części działki nr [...], z której wydzielono zwracaną nieruchomość. Interesu tego nie można jednak utożsamiać z interesem prawnym, w związku z czym Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Kielcach nie jest stroną postępowania, a idąc dalej - nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia odwołania. W ocenie organu po stwierdzeniu, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, winien on umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.
Wojewoda wskazał, że sam fakt bycia samoistnym posiadaczem nieruchomości, nie daje odwołującemu przymiotu strony, gdyż stanowi to jedynie jego interes faktyczny, a nie prawny. Przymiotu strony nie daje odwołującemu również samo doręczenie decyzji organu I instancji.
Organ podniósł, że w złożonym odwołaniu podmiot ten również nie wykazał swoich praw do tej nieruchomości, poprzez np. przedłożenie dokumentu potwierdzającego prawo własności, a zatem nie wykazał interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa, do wniesienia odwołania od decyzji.
Reasumując Wojewoda stwierdził, że w niniejszym przypadku odwołanie wniósł podmiot nie będący stroną, a więc zobligowany był orzec o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Starosty B. z dnia 21 listopada 2014r.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze Skarb Państwa – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania zarzucając:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 28 kpa poprzez przyjęcie, że skarżący nie posiada przymiotu strony w niniejszej sprawie, co uzasadnia umorzenie postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy skarżący posiada interes faktyczny oraz prawny w sprawie oparty na przepisach prawa cywilnego oraz przepisach ustawy o drogach publicznych, co uzasadnia merytoryczne rozpoznanie odwołania,
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik postępowania, a to art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 133 kc poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania, w sytuacji gdy jako zarządca drogi krajowej nr 73 oraz posiadacz samoistny działki oznaczonej w ewid. gruntów numerem [...], na której w części usytuowana jest ww. droga krajowa, a także z której wydzielona została zwracana nieruchomość, posiada zarówno interes faktyczny, jak i prawny w udziale w postępowaniu.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że posiada interes prawny w niniejszej sprawie, zaś jego źródłem są zarówno przepisy prawa cywilnego dotyczące posiadania samoistnego, jak również przepisy ustawy o drogach publicznych, tj. art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Wskazał, że jest zarządcą drogi krajowej nr 73 usytuowanej na części działki oznaczonej w ewid. gruntów nr [...], z której wydzielona została nieruchomość podlegająca zwrotowi. Ponadto celem, na który wywłaszczona została nieruchomość, było zrealizowanie przez skarżącego inwestycji drogowej.
Skarżący wyjaśnił, że wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości będzie wpływało na jego prawa i obowiązki jako posiadacza samoistnego nieruchomości, a także kształtowało jego sytuację prawną w przedmiocie czynności związanych z zarządem drogi krajowej nr 73 usytuowanej na ww. nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.).
Istota problemu zaistniałego w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżący Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad reprezentujący Skarb Państwa ma interes prawny we wniesieniu odwołania od decyzji organu I instancji orzekającej w przedmiocie zwrotu działki oznaczonej nr [...] w B. spadkobiercom wywłaszczonej nieruchomości, a więc, czy ma on przymiot strony w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 kpa.
Zgodnie z tym przepisem, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest związany z normą prawa materialnego, na podstawie której można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Z normy prawa materialnego, na której strona opiera swój interes prawny powinny wynikać dla niej określone prawa lub obowiązki, które konkretyzują się w danym postępowaniu administracyjnym.
Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości objęta została część działki oznaczonej nr [...] o pow. 1,8072 ha położonej w Busku-Zdroju. W ewidencji gruntów działka ta oznaczona została jako droga, a jako podmiot ewidencyjny wpisana została Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Kielcach jako władający na zasadach posiadania samoistnego.
W toku postępowania o zwrot dokonano podziału geodezyjnego działki nr [...] na działkę nr [...] /1 i [...], przy czym tę ostatnią zwrócono spadkobiercom poprzedniego właściciela na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014r., poz. 518 ze zm.).
Z operatu technicznego dołączonego do akt sprawy wynika także, że na działce nr [...] powstałej w wyniku podziału działki [...] usytuowana jest droga krajowa.
Stosownie do art. 2a i art. 18 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. 2013, poz. 260 ze zm.) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach tej kategorii dróg jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, do którego należy wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych oraz realizacja budżetu państwa w zakresie dróg krajowych. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, która wykonuje również zadania zarządu dróg krajowych (art. 18a ust. 1 ustawy o drogach publicznych).
Ponadto stosownie do art. 19 ust. 2 tej ustawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą dróg krajowych, którego obowiązki w tym zakresie ustawodawca wymienił szczegółowo w art. 20 -20b ustawy o drogach publicznych. Nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawach dotyczących dróg krajowych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad reprezentuje Skarb Państwa będący właścicielem tej kategorii dróg publicznych.
Dla oceny interesu prawnego skarżącego w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest zwrot działki nr [...] w B., istotną okolicznością jest fakt, że decyzją z 21 listopada 2014r., od której odwołanie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, Starosta B. nie tylko orzekł o zwrocie nieruchomości na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela, ale zatwierdził także podział działki [...] o pow. 1.8072 ha na działki o nr [...] /1 o pow. 1,7730 ha (stanowiącą drogę krajową w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych) oraz działkę [...] o pow. 0,0342 ha. Geodezyjny podział działki nr [...] i zatwierdzająca go decyzja z 21 listopada 2014r. prowadzi do określenia granicy prawnej pomiędzy nowoutworzonymi działkami nr [...] /1 i [...] i już z tego tylko powodu Skarb Państwa jako właściciel działki [...] /1 stanowiącej drogę krajową, reprezentowany przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ma interes prawny w uczestniczeniu w tym postępowaniu na prawach strony. Decyzja Starosty Buskiego kształtuje bowiem bezpośrednio sytuację prawną właściciela działki nr [...] /1 (czyli Skarbu Państwa) chociażby poprzez określenie granicy prawnej z działką nr [...].
Wyjaśnienia przy tym wymaga, że wpis do ewidencji gruntów nie może mieć w tym przypadku znaczenia przesądzającego wobec jasnobrzmiących przepisów ustawy o drogach publicznych. Wprawdzie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad figuruje w niej jako posiadacz samoistny działki [...], jednak nie ulega wątpliwości, że na podstawie art. 2a tej ustawy właścicielem wydzielonej działki stanowiącej drogę krajową oznaczonej aktualnie nr [...] /1 jest Skarb Państwa reprezentowany przez skarżącego, będącego także zarządcą tej drogi.
Z tych powodów stanowisko organu odwoławczego, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad posiada jedynie interes faktyczny w postępowaniu dotyczącym zwrotu części działki nr [...], należy uznać za błędne, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.
Orzeczenie zawarte w pkt II oparto o treść art. 152 p.p.s.a., a o kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji mając na uwadze przedstawiony wyżej pogląd prawny rozpatrzy merytorycznie odwołanie wniesione przez Skarb Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.