Wyrok WSA w Kielcach z 22 lipca 2020 r., II SA/Ke 252/20

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach

Rozpoznanie

na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 lipca 2020 r.

Sprawa

sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Zachód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Miedziana Góra z dnia 15 czerwca 2016 r. nr XVIII/150/16 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

Skład

Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia WSA Dorota Chobian
Sędzia WSA Krzysztof Armański

Uzasadnienie

Dnia 15 czerwca 2016 r. Rada Gminy Miedziana Góra działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g" oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. - w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.), zwanej dalej "u.c.p.g.", po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach, podjęła uchwałę nr XVIII/150/16 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Miedziana Góra.

W § 11 ust. 1 uchwały postanowiono: "Na terenach nieruchomości służących do użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy. Psy należące do rasy psów dużych, mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu."

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę - w części obejmującej § 11 ust. 1 tej uchwały wniósł Prokurator Rejonowy Kielce - Zachód w Kielcach, zarzucając istotne naruszenie § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2020 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), zwanego dalej "rozporządzeniem" w związku z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., poprzez zamieszczenie w zaskarżonym przepisie uchwały regulacji wykraczających poza upoważnienie ustawowe. Prokurator powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że rada gminy nie jest upoważniona do określania w regulaminie obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, jak również wskazywania miejsc, czy sytuacji, w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi, bowiem powyższe kwestie zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Miedziana Góra wskazała, że argumentacja skarżącego Prokuratora jest zasadna, zatem wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Jednocześnie zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny jest naruszany przez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 770/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei stosownie do ust. 2 art. 4 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

1. prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
2. uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
3. mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2. rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

1. średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
2. liczby osób korzystających z tych pojemników;
3. częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
4. (uchylony)
5. innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
6. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
7. wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
8. wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (art. 4 ust. 2a u.c.p.g.).

Stosownie zatem do art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w zakresie § 11 ust. 1 tej uchwały została wydana z przekroczeniem omawianej delegacji ustawowej. Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Oceniając zakwestionowany przepis uchwały przede wszystkim należy wskazać, że kwestia wyprowadzania psów w miejscach publicznych została uregulowana w art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 756 ze zm.), zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Niewątpliwie nakaz wyprowadzenia psów tylko po ich wyposażeniu w zabezpieczenia (łańcuch, smycz, kaganiec i inne) służy osiągnięciu celów ustawowych przewidzianych w przepisie, który stanowił podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały. Niemniej jednak, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela tego zwierzęcia, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi (na smyczy), czy z nałożonym kagańcem narusza powyższą zasadę. Prawodawca lokalny ustalił w Regulaminie, w sposób bezwarunkowy, zbyt daleko idące obowiązki dla właścicieli psów. Nie uwzględnił bowiem szczególnych sytuacji, które pozwalają na odstąpienie od generalnego nakazu wyprowadzania psów tylko na smyczy, a psów należących do "rasy psów dużych" dodatkowo w kagańcu.

Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów w obroży lub w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Należy zwrócić uwagę na treść art. 20a ust. 6 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zgodnie z którym osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy ze względu na uwarunkowania indywidualne dotyczące tych zwierząt prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania niezgodne z regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminach, które z kolei w świetle innych obowiązujących przepisów prawa, w tym o randze ustawowej, są zachowaniami legalnymi.

Ponadto zauważyć należy, że brak jest ustawowej definicji pojęcia "rasy psów dużych". Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r., Nr 77, poz. 687) posługuje się pojęciem ras agresywnych, zamieszczając w § 1 wykaz takich ras. Brak definicji pojęcia psów ras dużych powoduje, że regulamin nakładający obowiązek na właścicieli tak określonych ras psów jest wadliwy na tyle, że wymaga jego wyeliminowania. Przy takim bowiem niejasnym sformułowaniu zachodzą poważne wątpliwości interpretacyjne, powodujące, że nie jest możliwe, a w każdym bądź razie trudne do ustalenia, czy konkretny pies powinien być wyprowadzany w kagańcu czy też nie. Tak więc taki zapis nie odpowiada standardom stanowienia prawa, jakie wskazano w powołanym na wstępie rozważań wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające np. z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. wyroki NSA: z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2678/15; wyroki WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 703/17, z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 728/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 808/19).

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały.