Uzasadnienie
Rada Miejska w Wodzisławiu w dniu 11 lutego 2026 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153), zwanej dalej "u.s.g.", oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1580 ze zm.), zwanej dalej "u.o.z.", podjęła uchwałę nr XXV/222/2026 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Wodzisław w 2026 r.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Wojewoda Świętokrzyski zakwestionował powyższą uchwałę w całości, domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania oraz podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7 Konstytucji RP w związku z 19 ust. 2 zdanie drugie i trzecie u.s.g. w zw. z § 18 w zw. z § 34 ust. 1 i ust. 2 Statutu Miasta i Gminy Wodzisław uchwalonego uchwałą nr XXVI/259/2020 Rady Gminy Wodzisław z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie Statutu Miasta i Gminy Wodzisław – poprzez podjęcie uchwały w głosowaniu, któremu przewodniczyła osoba nieuprawniona.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nadzoru po obejrzeniu obrad z sesji Rady Miejskiej w Wodzisławiu z dnia 11 lutego 2026 r. ustalił, że Przewodnicząca Rady Joanna Kozłowska otworzyła obrady XXV sesji, po czym oddała ich prowadzenie Wiceprzewodniczącemu Januszowi Zasadzie. Powyższą okoliczność potwierdza także Protokół z sesji Rady, gdzie w punkcie 1. zatytułowanym "Otwarcie sesji i stwierdzenie quorum zapisano: "Dwudziestą piątą sesję Rady Miejskiej w Wodzisławiu otworzyła Przewodnicząca Rady Miejskiej w Wodzisławiu Joanna Kozłowska (...)". Zaś w punkcie 3 protokołu zatytułowanym "Przyjęcie porządku obrad" w zdaniu pierwszym zapisano: "Przewodnicząca Rady Miejskiej poinformowała, że dalej sesję poprowadzi Wiceprzewodniczący Rady - Radny Janusz Zasada".
Zdaniem Wojewody analiza prawna art. 19 ust. 2 u.s.g. pozwala stwierdzić, że przepis ten upoważnia przewodniczącego do umocowania wiceprzewodniczącego do wykonywania funkcji przewodniczącego w sytuacji gdy przewodniczący udzieli mu pełnomocnictwa do wykonywania zadań przewodniczącego (fakultatywnie) oraz w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia zastępującego go wiceprzewodniczącego zadania i kompetencje przewodniczącego przechodzą na wiceprzewodniczącego najstarszego wiekiem (obligatoryjnie).
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ nadzoru podniósł, że jeśli rada gminy ma tylko jednego wiceprzewodniczącego, to bez względu na to, czy został on wyznaczony pod nieobecność przewodniczącego rady, czy też nie, może on wykonywać wszelkie zadania, jakie przysługują przewodniczącej w trakcie jej nieobecności, w tym również zwoływać sesję nadzwyczajną rady gminy. Zdaniem organu nadzoru wyznaczenie wiceprzewodniczącego dotyczy nieobecności przewodniczącego. Wojewoda zwrócił ponadto uwagę na zapisy uchwały nr XXVI/259/2020 Rady Gminy Wodzisław z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie Statutu Miasta i Gminy Wodzisław (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z 2021 r. poz. 114), stanowiącej akt prawa miejscowego, która szczegółowo określa zakres kompetencji Wiceprzewodniczącego w zakresie prowadzenia obrad sesji. Zgodnie zatem z § 18 Statutu "Przewodniczący Rady, a w przypadku jego nieobecności Wiceprzewodniczący: 1. Zwołuje sesje Rady;
- 2. Przewodniczy obradom i czuwa nad ich sprawnym przebiegiem;
- 3. Kieruje obsługą kancelaryjna posiedzeń Rady;
- 4. podpisuje uchwały Rady.". Z kolei § 34 ust. 1 i ust. 2 Statutu stanowi, że "Sesję otwiera, prowadzi i zamyka Przewodniczący Rady. W razie nieobecności Przewodniczącego czynności określone w ust. 1 wykonuje Wiceprzewodniczący Rady".
Ze zgromadzonego przez organ nadzoru materiału wynika, że Przewodnicząca Rady Miejskiej była obecna na posiedzeniu i czynnie uczestniczyła w obradach sesji – nie tylko otworzyła obrady, ale również przekazała prowadzenie obrad Wiceprzewodniczącemu, oraz podpisała podjęte na sesji uchwały.
W ocenie Wojewody zatem uchwały podjęte na posiedzeniu w dniu 11 lutego 2026 r., w tym uchwała Nr XXV/222/2026, w głosowaniu, któremu przewodniczyła osoba nieuprawniona, są dotknięte wadą nieważności, ponieważ naruszają obowiązujący porządek prawny jako podjęte z istotnym naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Takie uchwały rażąco naruszają zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ukształtował się pogląd, zgodnie z którym istotnym naruszeniem przepisów, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały, jest pogwałcenie przepisów regulujących procedurę jej podjęcia, a więc m.in. niezgodne z prawem zwołanie sesji rady oraz prowadzenie obrad rady przez osobę nieuprawnioną. Zdaniem organu nadzoru regulacja art. 19 ust. 2 u.s.g. ma charakter zamknięty i nie przewiduje możliwości scedowania kompetencji Przewodniczącego na Wiceprzewodniczącego podczas jego obecności. Również przepisy Statutu stanowią, że Wiceprzewodniczący mógł przewodniczyć posiedzeniu jedynie podczas nieobecności Przewodniczącego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w dniu 11 lutego 2026r. odbyła się XXV Sesja Rady Miejskiej w Wodzisławiu. Sesja została otwarta przez Przewodniczącą Rady Miejskiej Joannę Kozłowską. Przewodnicząca dokonała stwierdzenia quorum oraz przeprowadziła wybór sekretarza obrad. Ze względu na problemy zdrowotne Przewodniczącej Rady Miejskiej, na zasadzie art. 19 ust. 2 u.s.g. Przewodnicząca wyznaczyła do dalszego prowadzenia sesji Wiceprzewodniczącego – radnego Janusza Zasadę. Zarazem pozostała na sesji, wykonywała prawa, natomiast ograniczyła zabieranie głosu podczas sesji. Czynność wyznaczenia Wiceprzewodniczącego została odnotowana w protokole, o wyznaczeniu Wiceprzewodniczącego do dalszego prowadzenia sesji Przewodnicząca poinformowała zebranych.
Zdaniem organu w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie regulacja art. 19 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którą przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. Wyznaczenie, o którym mowa w tym przepisie może być dokonane ustnie do protokołu, w przypadku gdy wyznaczenie przez przewodniczącego zastępującego go wiceprzewodniczącego dotyczy zastąpienia go w prowadzeniu obrad i następuje w trakcie trwania sesji rady gminy. Odwołując się do stanowiska orzecznictwa i doktryny organ podniósł, że kolejność przejmowania obowiązków przewodniczącego rady przez jego zastępców należy do problematyki czysto regulaminowej i nawet naruszenie tak ustalonej kolejności nie wpływa na ważność obrad i podjętych uchwał. Przewodniczący organu stanowiącego może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego tego organu nie tylko w przypadku swojej nieobecności. Prowadzenie sesji przez wiceprzewodniczącego rady nie stoi na przeszkodzie temu, aby przewodniczący tego organu, biorący udział w tym posiedzeniu, uczestniczył w głosowaniach we wszystkich procedowanych sprawach.
Niezależnie od powyższego organ wskazał, że zaskarżona uchwała weszła w życie i jest wykonywana. Począwszy od dnia 4 marca 2026 r. przyjmowane są wnioski i wydawane bony na sterylizację, obecnie złożonych zostało 98 wniosków (do realizacji pozostaje 100 wniosków na sterylizację). Uchwała wywołała zatem nieodwracalne skutki prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz.U. z 2024 poz. 1267).
Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające.
Skarżący w rozpatrywanym przypadku wywodzi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały podjętej z naruszeniem procedury, tj. na sesji Rady Miejskiej w Wodzisławiu w dniu 11 lutego 2026 r., której przewodniczył Wiceprzewodniczący Rady Janusz Koza w sytuacji gdy w sesji w dalszym ciągu uczestniczyła Przewodnicząca Joanna Kozłowska. Zdaniem Wojewody takie postępowanie narusza w sposób istotny art. 19 ust. 2 u.s.g. oraz § 18 i § 34 ust. 1 i ust. 2 Statutu Miasta i Gminy Wodzisław.
Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić.
Zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 u.s.g. rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym (ust. 1). Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem (ust. 2).
Sąd w składzie orzekającym podziela interpretację ust. 2 art. 19 u.s.g. wyrażoną w przywołanym w odpowiedzi na skargę opracowaniu Anny Wierzbicy pt. "Realizacja zadań przewodniczącego rady gminy przez wiceprzewodniczącego. Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28.02.2023 r., III OSK 7036/21" (opubl. PPP 2023/11/118-126). Trzeba zauważyć, że w ww. wyroku NSA podzielił stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że w realiach sprawy na ważność uchwały nie miał wpływu fakt, że z uwagi na odbywanie kwarantanny przewodniczący nie mógł wykonywać swojej funkcji, natomiast jako radny wziął udział w głosowaniu nad przyjęciem uchwały. Autorka powyższej glosy, uznając że Naczelny Sąd Administracyjny słusznie nie zakwestionował możliwości prowadzenia sesji przez wiceprzewodniczącego rady mimo obecności przewodniczącego tego organu (odbywającego kwarantannę) w czasie trwania posiedzenia, wyraziła bardziej ogólną tezę, zgodnie z którą przewodniczący organu stanowiącego może co do zasady wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego tego organu nie tylko w przypadku swojej nieobecności.
Prowadzenie sesji przez wiceprzewodniczącego rady nie stoi na przeszkodzie temu, aby przewodniczący tego organu, biorący udział w tym posiedzeniu, uczestniczył w głosowaniach we wszystkich procedowanych sprawach. Uzasadniając to stanowisko glosatorka wskazała, że: "Kwestia dotycząca nieobecności przewodniczącego rady, która stanowi ustawową przesłankę realizacji zadań przewodniczącego rady przez wiceprzewodniczącego, stawia pytanie o to, czy obecność przewodniczącego wyłącza możliwość scedowania zadań na wiceprzewodniczącego. Literalne brzmienie art. 19 ust. 2 u.s.g. zdaje się dopuszczać tę możliwość. Z drugiego zdania tego przepisu wynika bowiem, że przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego, a dopiero trzecie zdanie stanowi, że w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem.
Regulacje te można zatem interpretować w ten sposób, że ustawodawca zakłada możliwość wystąpienia trzech różnych sytuacji: pierwszej – gdy przewodniczący rady jest obecny i mimo obecności powierza wykonywanie swoich zadań wybranemu przez siebie wiceprzewodniczącemu, drugiej – gdy przewodniczący rady jest nieobecny i powierzył wykonywanie swoich zadań wybranemu przez siebie wiceprzewodniczącemu, trzeciej – gdy przewodniczący rady jest nieobecny i nie powierzył wykonywania swoich zadań wybranemu przez siebie wiceprzewodniczącemu. W tym ostatnim przypadku – jak już wskazano – zadania nieobecnego przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. (...) Na możliwość prowadzenia sesji przez wiceprzewodniczącego rady mimo obecności przewodniczącego rady zwrócono uwagę w doktrynie, gdzie wskazuje się, że: ‘Niefortunne sformułowanie art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym może prowadzić do wniosków, że w zasadzie wiceprzewodniczący może wykonywać zadania przewodniczącego tylko w przypadku nieobecności przewodniczącego.
Takie odczytanie tego przepisu wydaje się błędne. Trzeba tu zwrócić uwagę, że ustawodawca wyróżnia w komentowanym przepisie niejako dwie sytuacje. Po pierwsze, sytuację, w której przewodniczący jest stale obecny, dostępny i może z powodzeniem wykonywać swoje zadania. Jednak w celu usprawnienia prac rady może wyraźnie upoważnić wiceprzewodniczącego do wykonywania określonego zakresu, wycinka zadań. Tylko dla przykładu może on upoważnić wiceprzewodniczącego do stałego analizowania projektów uchwał wpływających do rady. Nic nie stoi również na przeszkodzie, aby przewodniczący okazjonalnie upoważnił wiceprzewodniczącego rady do prowadzenia obrad rady. Sytuacje takie mogą mieć miejsce chociażby w przypadkach długotrwałych obrad rady. W takich sytuacjach przewodniczący może być obecny na sali obrad, przy czym, z jego wyraźnego upoważnienia, dany wiceprzewodniczący prowadzi obrady. Upoważnienie powinno zostać sformułowane na piśmie i dokładnie określać zakres zadań przekazanych do wykonywania wiceprzewodniczącemu’ (S. Gajewski, A. Jakubowski, Ustawa o samorządzie gminnym [w:] Ustawy samorządowe.
Komentarz, red. S. Gajewski, A. Jakubowski, Legalis 2018, komentarz do art. 19 u.s.g.)". Odnosząc się do tego ostatniego stwierdzenia należy przyjąć, że stosowne upoważnienie może zostać dokonane także – tak jak w niniejszym przypadku – ustnie do protokołu. Generalnie jednak przedstawiona wykładnia jest w ocenie Sądu zgodna zarówno z literalnym brzmieniem art. 19 ust. 2 u.s.g., co zostało wyraźnie i szczegółowo omówione z uwzględnieniem poszczególnych przypadków przewidzianych w przepisie, jak też z wykładnią celowościową. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, o której wspomniano, a więc długotrwałych obrad rady, jak i okoliczności takiej, gdy przewodniczący z powodu np. niedyspozycji głosowej nie może prowadzić obrad, jednak nie jest wykluczony jego udział w sesji i głosowaniach. Podobna sytuacja zaistniała w niniejszym przypadku. Analogiczne stanowisko jak zaprezentowane powyżej wyraża Cz.
Martysz (B. Dolnicki [red.] w: "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, opubl. WKP 2021, t. 7 do art. 19 u.s.g.) podnosząc, że nie ma przeszkód, by przewodniczący rady mógł upoważnić wiceprzewodniczącego do prowadzenia obrad rady, także podczas jego obecności w sali obrad.
Przyjmując za prawidłową zaprezentowaną wyżej wykładnię, a nawet biorąc pod uwagę sam fakt prezentowania takiej wykładni w doktrynie, nie sposób w ocenie Sądu przyjąć, że w sytuacji gdy organ zastosował się do tak rozumianego przepisu, naruszył w sposób istotny art. 19 ust. 2 u.s.g. Jednocześnie nie można przyjąć, że nieważność uchwały może powodować niezgodność przeprowadzonej procedury z zapisami § 18 i § 34 ust. 1 i ust. 2 Statutu Miasta i Gminy Wodzisław. Pierwszy z tych przepisów w punkcie 2) przewiduje, że Przewodniczący Rady, a w przypadku jego nieobecności Wiceprzewodniczący, przewodniczy obradom i czuwa nad ich sprawnym przebiegiem. § 34 ust. 1 i ust. 2 stanowią z kolei, że sesję otwiera, prowadzi i zamyka Przewodniczący Rady. W razie nieobecności Przewodniczącego czynności określonej w ust. 1 wykonuje Wiceprzewodniczący Rady. W tym kontekście należy podnieść, że statut gminy jest aktem podustawowym i jego zapisy nie mogą być sprzeczne z ustawą.
Tryb prowadzenia obrad przez organ stanowiący stanowi materię statutową, ponieważ jest to regulacja wewnętrznego ustroju danej jednostki samorządu terytorialnego. Tym niemniej zakres dopuszczalnej regulacji tej materii musi uwzględniać obowiązujące przepisy ustawowe. Mając na uwadze przyjęte założenia ustrojowe należy stanąć na stanowisku, że przyznana radzie gminy na mocy art. 169 ust. 4 Konstytucji RP kompetencja do określenia ustroju wewnętrznego gminy w granicach ustaw jest otwarta, a jej warunki brzegowe wyznacza ewentualny konflikt (sprzeczność) z konkretnymi przepisami obowiązujących ustaw (wyrok NSA z 4 lutego 2026 r., sygn. III OSK 805/23). Przytoczone przepisy Statutu Miasta i Gminy Wodzisław nie mogą być zatem w ocenie Sądu rozumiane w sposób, który byłby sprzeczny z zaprezentowaną wyżej wykładnią art. 19 ust. 2 u.s.g.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.