Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze:
- - uchyliło decyzję Burmistrza Gminy i Miasta C. z dnia [...] znak: [...] w sprawie dotyczącej usunięcia z terenu bazy magazynowo-przeładunkowej zlokalizowanej w S. 25 zgromadzonych odpadów komunalnych i w tym zakresie nakazało spółce A. M. sp. jawna z siedzibą w K. (zwanej dalej A.) usunięcie z terenu bazy magazynowo-przeładunkowej zlokalizowanej w S. 25 zgromadzonych odpadów komunalnych zmieszanych niesegregowanych oraz innych gromadzonych na terenie bazy odpadów, na których zbieranie na tej nieruchomości A. nie posiada zezwolenia.
Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wystąpieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska poinformował organ I instancji, że w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 28.10.2010r. na terenie bazy magazynowo-przeładunkowej w S. należącej do A., stwierdzono, że znajdują się tam 3 kontenery z odpadami komunalnymi o pojemności ok. 40 m3, przygotowane do wywiezienia. Ze względu na wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z dnia [...] znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty K. z dnia [...], udzielającej A. pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów w części dotyczącej zbierania odpadów, wniesiono o zastosowanie w niniejszej sprawie art. 34 ustawy z dnia 27.04.2001r. o odpadach (Dz. U. z 2010 nr 185, poz. 1243 j.t.).
W toku prowadzonego postępowania Burmistrz Gminy i Miasta C. potwierdził powyższe okoliczności. Podczas oględzin ww. nieruchomości przeprowadzonych w dniu 6.05.2011r. ustalił, że na terenie bazy w wydzielonym boksie oraz w kontenerze znajdowała się zmagazynowana stłuczka szklana w ilości 20 m3, a pod zadaszoną wiatą widoczne były odpady wielkogabarytowe. Dodatkowo w kontenerze o pojemności 60 m3 znajdowały się opakowania z papieru i tektury. Mając na względzie powyższe ustalenia faktyczne, jak również treść ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] organ I instancji stwierdził, że A. bez wymaganego zezwolenia prowadzi działalność w zakresie zbierania odpadów – w tym ich składowania i magazynowania na terenie nieruchomości w S. 25 – czyli w miejscu nieprzeznaczonym do składowania i magazynowania odpadów. Z tego też względu decyzją z dnia [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 34 ustawy o odpadach, nakazał A. usunięcie z terenu bazy magazynowo - przeładunkowej zlokalizowanej w S. 25 zgromadzonych odpadów komunalnych zmieszanych niesegregowanych (200301), 1 kontenera wewnątrz hali i 2 kontenerów na zewnątrz, stłuczki szklanej w ilości około 20 m3, opakowań z papieru i tektury o pojemności około 60 m3.
W odwołaniu od ww. rozstrzygnięcia A. podniosła zarzut naruszenia art. 7 w związku z art. 75 k.p.a. – poprzez pominięcie aktualnego stanu postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...], a także postępowania przed Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska. W uzasadnieniu wskazano ponadto na naruszenie przez organ I instancji art. 107 k.p.a. poprzez pominięcie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając opisaną na wstępie decyzję, wskazało że organ I instancji przeprowadził w dniu 3.01.2012r, na zlecenie organu odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a., kolejne oględziny na nieruchomości w S.
25. Czynności te potwierdziły dokonane wcześniej ustalenia odnośnie zlokalizowania w tym miejscu znacznych ilości odpadów. W hali magazynowej znajdowała się duża pryzma odpadów opakowaniowych plastikowych. Według oświadczenia J. M. odpady te przygotowane były do przeładowania do kontenerów i wywiezienia. W hali zgromadzono także 4 pojemniki plastikowe o pojemności około 120 l ze stłuczką szklaną oraz 3 puste kontenery metalowe (w tym jeden do remontu), 1 kontener metalowy otwarty o pojemności ok. 35 m3 z gruzem budowlanym oraz 2 ładowarki. W wydzielonym boksie na zewnątrz znajdowały się 3 kontenery ze stłuczką szklaną oraz jeden kontener z odpadami metalowymi, pryzma z odpadami szklanymi oraz niewielka ilość gruzu budowlanego. W następnym boksie zadaszonym zgromadzone zostały bezpośrednio na powierzchni utwardzonej odpady drewniane. Ponadto przy budynku hali stały 2 kontenery, w których w jednym była stłuczka szklana, a w drugim odpady z makulatury. Na zewnątrz znajdowały się również puste kontenery przeznaczone do remontu i wyremontowane, pomalowane, związane z działalnością firmy. Ponadto na przedmiotowym terenie zgromadzono nowe pojemniki o pojemności 120 l oraz śmieciarki. Fakt ciągłego gromadzenie na terenie bazy odpadów potwierdzają również ustalenia ego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, który w dniach 28.10.2011r. oraz 3.11.2011r. i 4.11.2011r. przeprowadził kontrolę na tym terenie. W wyniku dokonanych ustaleń organ ten wszczął postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej na A. za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia.
Kolegium, przytaczając przepisy art. 28 ust. 1, art. 3 ust. 3 pkt 23, art. 3 ust. 3 pkt 3, art. 63 ustawy, podniosło że określenie miejsca i sposobu magazynowania odpadów następuje w zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwienia odpadów lub zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów. Mając na uwadze treść ww. decyzji własnej z dnia [...] organ odwoławczy podniósł, że konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] w części dotyczącej zbierania odpadów – wskazującej jako miejsce magazynowania odpadów nieruchomość w S. – jest to, iż organ I instancji zasadnie przyjął, iż teren nieruchomości w S. 25 nie jest miejscem przeznaczonym do zbierania odpadów a zatem zasadnie zobowiązał firmę A. do usunięcia odpadów z tej nieruchomości jako miejsca do tego nieprzeznaczonego.
Uzasadniając konieczność zmiany zaskarżonej decyzji – w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – Kolegium powołało się na wyniki ponownie przeprowadzonych oględzin, w trakcie których ustalono, że ilość i rodzaj odpadów, do których usunięcia zobowiązany został A., uległa zmianie w stosunku do stanu z daty wydania zaskarżonej decyzji. Za zbędne uznano zobowiązywanie strony do zawarcia umowy na usunięcie odpadów i ich transport do miejsca składowania lub unieszkodliwienia z przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie jako, że A. może to uczynić we własnym zakresie, gdyż ww. zezwolenie Starosty K. w części dotyczącej transportu odpadów jest nadal ważne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie:
- 1. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez uznanie, że Kolegium prawomocnie rozstrzygnęło w przedmiocie stwierdzenia nieważności części decyzji Starosty K. z dnia [...] i nie zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie;
- 2. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nie przekazanie sprawy organowi I Instancji do ponownego rozpoznania, z uwagi na fakt, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzednio przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przynajmniej w znacznej części, a przede wszystkim prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności części ww. decyzji z dnia [...],
- 3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności poprzez ograniczenie się jedynie do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska Kolegium.
Mając na uwadze powyższe skarżąca spółka wniosła o:
- - uchylenie decyzji organu I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Burmistrzowi Gminy i Miasta C.;
- - zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania;
- - wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012r. Sąd dopuścił w niniejszej sprawie dowód z nieprawomocnego wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt: II SA/Ke 263/12.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 j.t.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 ustawy p.p.s.a. sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną.
Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 34 ustawy z dnia 27.04.2001r. o odpadach (Dz. U. z 2010 nr 185, poz. 1243 j.t.), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji.
Decyzja, o której stanowi powołany przepis, jest wydawana z urzędu i ma obligatoryjny charakter. W każdym bowiem przypadku stwierdzenia przez właściwy organ składowania lub magazynowania odpadów przez ich posiadacza w miejscu, które nie stanowi składowiska odpadów lub nie zostało określone w sposób wyraźny jako miejsce magazynowania odpadów w stosownej decyzji, informacji lub zgłoszeniu, o których stanowi art. 63 ust. 6 ustawy, organ ten, działając na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy, jest zobowiązany nakazać ich usunięcie z tego miejsca jako z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (por. wyrok NSA z dnia 20.07.2011r., sygn. akt II OSK 1162/10,LEX nr 1083560).
Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy prowadzenie zbierania odpadów oraz transport odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1, art. 32 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1 a i 4. Jak wynika z kolei z art. 28 ust. 5 pkt 3 w zezwoleniu na zbierania lub transport odpadów określa się w przypadku zbierania odpadów miejsce i sposób oraz rodzaj magazynowanych odpadów, a także opis sposobu dalszego zagospodarowania odpadów. Z kolei pojęcie zbierania odpadów zdefiniowane zostało w art. 3 ust. 3 pkt 23 ustawy o odpadach jako każde działanie, w szczególności umieszczanie w pojemnikach, segregowanie i magazynowanie odpadów, które ma na celu przygotowanie ich do transportu do miejsc odzysku lub unieszkodliwienia. Natomiast w myśl art. 3 ust. 3 pkt 3 przez magazynowanie odpadów należy rozumieć czasowe przetrzymywanie lub gromadzenie odpadów przed ich transportem, odzyskiem lub unieszkodliwianiem.
Jak prawidłowo ustaliły organy obu instancji decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Starosty K. z dnia [...], udzielającej A. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów w części dotyczącej zbierania odpadów – a więc zgodnie z powołanymi przepisami również w zakresie ich przetrzymywania lub gromadzenia przed transportem, odzyskiem lub unieszkodliwianiem. Decyzją z dnia 23.12.2010r. Kolegium, po rozpatrzeniu wniosku A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] Nie jest kwestionowane, że rozstrzygnięcie to nie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W świetle powyższego należy stwierdzić, że ww. rozstrzygnięcie Kolegium jest ostateczne i prawomocne, a pomimo wszczynanych na wniosek A. kolejnych postępowań (w trybie art. 145 i 156 k.p.a.) dotyczących tych decyzji nie zostały one skutecznie usunięte z obrotu prawnego.
W tym zakresie należy wyjaśnić stronie skarżącej, że zgodnie z art. 269 k.p.a. decyzje określone w innych przepisach prawnych jako prawomocne uważa się za ostateczne, chyba że z przepisów tych wynika, iż dotyczą one takiej decyzji, która została utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym bądź też nie została zaskarżona w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi. Z kolei, jak wynika z ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych przymiot ostateczności przysługuje decyzjom, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Formalna strona tej zasady wyraża się w tym, że decyzja ostateczna obowiązuje dopóty, dopóki nie nastąpi uchylenie lub zmiana takiej decyzji, bądź stwierdzenie jej nieważności. Jest to więc tzw. domniemanie mocy obowiązującej ostatecznej decyzji administracyjnej, a podważenie trwałości tego rozstrzygnięcia jest możliwe wyłącznie w trybach nadzwyczajnych.
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że ww. decyzja Kolegium jest ostateczna oraz prawomocna. Okoliczności tej nie zmienia wznowienie – na wniosek A. – postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia [...] – postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20.07.2011r. jako, że decyzją z dnia 25.08.2011r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., organ ten odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] Decyzja z dnia 25.08.2011r. została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia 30.01.2012r., a wyrokiem z dnia 13.06.2012r. w sprawie sygn. akt II SA/Ke 263/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę A. na ostatnią z ww. decyzji.
Ze względu na powyższe za niezasadny należy uznać zarzut skargi o naruszeniu przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zwłaszcza, że – jak wynika z akt administracyjnych – strona nie składała w toku prowadzonego postępowania wniosku o jego zawieszenia. Podejmowane zaś przez A. bezowocne próby wzruszenia w trybach nadzwyczajnych decyzji z dnia [...] nie mogą usprawiedliwiać przedłużania postępowania w sprawie usunięcia odpadów, na jakich zbieranie spółka ta – stosownie do tego ostatecznego rozstrzygnięcia – nie ma już zezwolenia.
Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma także znaczenia wskazywana w uzasadnieniu skargi okoliczność wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Ochrony Środowiska postanowienia z dnia [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie nałożenia na A. kary w wysokości 100.000 zł za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów bez ważnego zezwolenia. Postępowanie to dotyczy bowiem innej sprawy niż będąca przedmiotem niniejszego rozpoznania.
Konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] w części dotyczącej udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów były prawidłowe ustalenia organów obu instancji, że teren nieruchomości w S. 25 nie jest miejscem przeznaczonym do zbierania (magazynowania) odpadów.
Odnośnie zakresu przedmiotowego zaskarżonej decyzji wskazać trzeba, że Kolegium orzekając w tym przedmiocie prawidłowo oparło się na ustaleniach poczynionych w trakcie postępowania odwoławczego przez organ I instancji, działający w trybie art. 136 k.p.a. Niewątpliwie przeprowadzenie w tym trybie w dniu [...] ponownych oględzin w bazie magazynowo-przeładunkowej zlokalizowanej w S. 25 było uzasadnione, jeśli się zważy, że obowiązkiem organu odwoławczego jest orzekanie na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji. Przedmiotowe oględziny potwierdziły, co do zasady, zgromadzenie w bazie skarżącej znacznych ilości odpadów, wykazując jednakże zmiany w zakresie ich ilości oraz rodzaju. Tak więc, organ odwoławczy zasadnie wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wbrew zarzutom skargi, brak było w niniejszej sprawie podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie w tym trybie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Ponowne oględziny potwierdziły dokonane w toku postępowania I – instancyjnego ustalenia dotyczące składowania i magazynowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, różniąc się jedynie co do ilości oraz rodzaju tych odpadów.
Zdaniem Sądu – wbrew zarzutom skargi – uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Organ przedstawił bowiem stan faktyczny sprawy oraz argumentację prawną wydanego rozstrzygnięcia.
Końcowo podkreślenia wymaga, że zezwolenie na transport odpadów (którym nadal dysponuje A.) nie jest równoznaczne z zezwoleniem na ich zbieranie czy też magazynowanie. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miały też znaczenia wyjaśnienia J. M. złożone do protokołu oględzin w dniu [...], że część odpadów była już przygotowana do przeładowania do kontenerów i wywiezienia, gdyż zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 23 ustawy zbieranie odpadów odnosi się do każdego działania, które ma na celu przygotowanie ich do transportu do miejsc odzysku lub unieszkodliwienia.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.