Uzasadnienie
Decyzją z [...] kwietnia 2022 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania K. K. od wydanej z upoważnienia Burmistrza S. decyzji z [...] marca 2022 r. w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na M. S., na okres od 1 lutego 2022 r. do bezterminowo, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że M. S. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest panną, nie posiada własnych dzieci, a rodzice i jedyna siostra nie żyją. Opiekuje się nią niepracujący zawodowo K. K., dla którego jest ciotką.
Następnie Kolegium odniosło się do zarzutu odwołania oraz uzasadnienia decyzji organu I instancji dotyczącego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. Organ odwoławczy wskazał, że po wydaniu tego wyroku ugruntowała się linia orzecznicza, z której wynika, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 615), dalej zwanej "u.ś.r.", która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
W związku z powyższym, organ I instancji, odmawiając zaskarżoną decyzją przyznania stronie prawa do wnioskowanego świadczenia ze względu na fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w wieku określonym w art. 17 ust. 1b u.ś.r. dopuścił się uchybienia prawa materialnego, gdyż nie wziął pod uwagę treści wyroku TK z 21 października 2014 r. i wydał decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną.
Powyższa kwestia nie ma jednak znaczenia w sprawie, bowiem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać przyznane wnioskodawcy z powodu braku spełnienia warunków określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Cytując treść tego przepisu Kolegium stwierdziło, że jasno z niego wynika, że brak obowiązku alimentacyjnego po stronie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne stanowi negatywną przesłankę do jego przyznania.
Tymczasem w niniejszej sprawie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpił K. K., na którym jako siostrzeńcu nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem ciotki, nawet jeśli nie ma innych osób zobowiązanych do alimentacji. W konsekwencji nie spełnia on przesłanek do przyznaniu mu żądanego świadczenia.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz rozważenia możliwości uchylenia decyzji organu I instancji, K. K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:
- 1. prawa procesowego:
- a. art. 7, 77 § 1, 80 kpa poprzez pominięcie w zgromadzonym materiale dowodowym kwestii, że nie pozostaje przy życiu żadna z osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym zgodnie z treścią ustawy - kodeks rodzinny i opiekuńczy;
- b. art. 80 kpa poprzez dowolną ocenę dowodów polegającą na przyjęciu, że:
- - przyznanie świadczenia jest możliwe tylko wtedy, gdy osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym jest osobą, którą obciąża obowiązek alimentacyjny;
- - brak żyjących krewnych, których obciążałby obowiązek alimentacyjny, nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia, podczas gdy jedynym żyjącym krewnym M. S. jest K. K.;
- c. art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady zaufania, w ten sposób, że organ nie wziął pod uwagę rozpoznając sprawę względów humanitarnych i słusznościowych;
- 2. prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów tej ustawy oraz przyjęciu, że faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym ciotką nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, że skarżący nie jest zobowiązany do alimentacji względem ciotki, pomimo że jest jej najbliższym żyjącym krewnym.
- 3. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji z 22 marca 2022 r.
W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że organ nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, gdyż pominął, że skarżący jest najbliższym żyjącym krewnym swojej ciotki. W tej sytuacji organy powinny zastosować wykładnię celowością z uwzględnieniem art. 18, 71 ust. 1 i art. 81 Konstytucji RP. Uwzględnienie tych regulacji sprawi, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych trzeba będzie odnieść również do osób, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, choć nie należą do osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą opieki wymagającej. Prawidłowość takiego podejścia potwierdza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, choćby wyrok z 15 listopada 2006 r., P 23/05.
Skarżący podkreślił, że choć spokrewniony jest z M. S. w trzecim stopniu w linii bocznej, to w sytuacji gdy jest jedynym żyjącym członkiem rodziny, pozbawienie go możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej, a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Jej przedmiotem jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ciotką.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami:
konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1. rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2. nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3. nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z cytowanych przepisów wynika, że aby ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki, jak i osoba sprawująca tę opiekę muszą spełnić określone ustawą przesłanki.
Jeśli chodzi o osobę wymagającą opieki, to ustawodawca wymaga, aby osoba ta posiadała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami wymienionymi w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Bezspornym jest, że M. S. spełnia powyższe warunki, przy czym w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 nie ma znaczenia fakt, że jej niepełnosprawność nie powstała w wieku określonym w art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Jednak poza osobą wymagającą opieki, także osoba ją sprawująca, w niniejszej sprawie skarżący, musi spełnić ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z art. 17 ust. 1a ustawy wynika, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki. Oznacza to, że świadczenie to przysługuje, oprócz rodziców i opiekuna faktycznego dziecka, tylko osobom, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny.
Stosownie do art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei zgodnie z art. 617 tej ustawy krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej (§ 1). Stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo (§ 2).
Niewątpliwie więc skarżący, jako siostrzeniec osoby wymagającej opieki, jest spokrewniony z nią w linii bocznej, w stopniu dalszym niż rodzeństwo. Pozostaje więc poza kręgiem osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest bowiem jej rodzicem, ani też inną osobą na której ciąży względem M. S. obowiązek alimentacyjny tj. krewnym w linii prostej czy rodzeństwem, lecz jest dalszym krewnym w linii bocznej, na którym nie ciąży obowiązek alimentacyjny (zob. wyrok WSA w Kielcach z 25 października 2012 r. II SA/Ke 638/12, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się do treści skargi, należy podkreślić, że Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13 (dostępne jw.), że: "osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych". Przedstawiony pogląd jest nadal aktualny i adekwatny do okoliczności rozpoznawanej sprawy.
Warto również zwrócić uwagę na wyrok NSA z 21 lutego 2019 r. I OSK 3804/18 (dostępny jw.), w którym sąd ten wskazał, że w art. 17 ust. 1 i ust.1a u.ś.r. został zawarty ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ograniczony m.in. przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką. Zarówno w pierwotnej wersji tego przepisu (Dz. U. z 2003 r., Nr 228, poz. 2255), jak i w toku kolejnych zmian ustawy (opublikowanych Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz.593, z 2005 r. Nr 86, poz. 732, z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z 2007 r. Nr 109, poz. 747, z 2008 r. Nr 138, poz. 872, z 2008 r. Nr 223, poz. 1456, z 2009 r. Nr 97, poz. 800, z 2009 r. Nr 129, poz. 1058, z 2010 r. Nr 219, poz. 1706, z 2011 r. Nr 205, poz. 1212, z 2012 r. poz. 959) świadczenie to przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny.
Ustawodawca uznał więc, że jednym z warunków, od których spełnienia zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym i mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych od warunku tego nie odstąpił.
Zdaniem składu orzekającego przepisy ograniczające krąg osób, którym może być przyznane żądane świadczenie tylko do osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym, nie jest sprzeczne z Konstytucją. Celem wprowadzenia świadczenia pielęgnacyjnego było umożliwienie osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, wywiązanie się z tego obowiązku poprzez sprawowanie osobistej opieki nad uprawnionym do alimentów. Podkreślenia wymaga, na co słusznie również zwrócił uwagę organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że ani w wyroku z 18 lipca 2008 r. w sprawie sygn. P 27/07, ani też w wyroku z 22 lipca 2008 r. w sprawie sygn. P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował ani też nie zasygnalizował sprzeczności z Konstytucją art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w części uprawniającej do tego świadczenia tylko osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnym. Podkreślenia wymaga, że świadczenie pielęgnacyjne ma umożliwić osobom obciążonym obowiązkiem alimentacyjnym wywiązanie się z tego obowiązku nie poprzez płacenie alimentów, ale poprzez sprawowanie osobistej opieki nad uprawnionym do alimentów krewnymi, dzięki finansowemu wsparciu ze strony Państwa.
Skoro skarżący takim obowiązkiem alimentacyjnym wobec ciotki nie jest obciążany, nie spełnia on tej przesłanki, co powoduje, że nie jest możliwe przyznanie mu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając to wszystko na uwadze stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ciotką, a sam fakt rzeczywistego sprawowania tej opieki nie może sam w sobie stanowić przesłanki dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ignorujące to zarzuty skargi, w tym zwłaszcza te, które powoływały się na wykładnię celowościową zastosowanych w sprawie przepisów, pomijającą ich jednoznaczne, literalne brzmienie - nie mogły więc odnieść skutku.
W konsekwencji skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).