Uzasadnienie
Postanowieniem z 23 marca 2023 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po zapoznaniu się na posiedzeniu niejawnym z odwołaniem M. J. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Sędziszowa z 4 listopada 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie dodatku węglowego, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu Kolegium podało, że wskazana wyżej decyzja z 4 listopada 2022 r. była doręczana przez operatora pocztowego. Na kopercie adresowanej do odwołującego naniesiono informację o podwójnym awizo przesyłki przez pocztę. Pierwsze awizo miało miejsce 16 listopada 2022 r., drugie 24 listopada 2022 r. Natomiast 1 grudnia 2022 r. przesyłkę zwrócono do nadawcy, ponieważ adresat jej nie odebrał. Ponadto ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynikało, że z powodu niemożności doręczenia, przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym Nr [...] w S..
Dalej Kolegium podniosło, że skoro zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu, na jaki pozostawiono pismo w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy, to skutek prawny doręczenia zaskarżonej decyzji nastąpił 30 listopada 2022 r. W tych warunkach 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął 14 grudnia 2022 r. Tymczasem M. J. odwołanie złożył osobiście w siedzibie organu I instancji 31 stycznia 2023 r., a więc po upływie terminu do jego wniesienia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł M. J., który wskazał, że nie mógł złożyć w terminie odwołania, gdyż nie otrzymał żadnego z dwóch rzekomo zostawionych przez listonosza awiz, a o treści decyzji dowiedział się dopiero w siedzibie organu, który ją wydał. W uzasadnieniu skargi, jej autor jeszcze raz podniósł, że żadnego awiza nie otrzymał i wniósł o pozytywne rozpatrzenie skargi z uwzględnieniem zaniedbania operatora pocztowego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej "p.p.s.a.", na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji sądu administracyjnego stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W niniejszej sprawie Kolegium stwierdziło, że odwołanie zostało wniesione po terminie do jego złożenia. Wynikający bowiem z art. 129 § 2 k.p.a. czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął 14 grudnia 2022 r., a skarżący odwołanie wniósł 31 stycznia 2023 r.
W okolicznościach niniejszej sprawy należy przede wszystkim odnieść się do kwestii prawidłowości doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji w trybie art. 44 k.p.a., czyli w warunkach tzw. fikcji doręczenia. Zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym przez organ administracji publicznej regulują przepisy rozdziału 8 "Doręczenia" Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. I tak, organ administracji publicznej doręcza pisma: przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe Dz. U. z 2022 r. poz. 896 i 1933 (przesyłka rejestrowana to przesyłka pocztowa przyjęta za pokwitowaniem przyjęcia i doręczana za pokwitowaniem odbioru, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 § 3 k.p.a.). Osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych (art. 42 § 1 k.p.a.).
Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 42 § 2 k.p.a.). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 2 k.p.a.). W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się w trybie doręczenia zastępczego (art. 43 k.p.a.). Natomiast w art. 44 § 1 - 4 k.p.a. uregulowany został tryb postępowania w przypadku niemożności doręczenia korespondencji w sposób wskazany w art. 42 (doręczenie zasadnicze - adresatowi) i art. 43 k.p.a. (doręczenie zastępcze - za pokwitowaniem do rąk osób wymienionych w tym przepisie). Tylko prawidłowe zrealizowanie czynności opisanych w przepisach art. 44 k.p.a. pozwala na przyjęcie tzw. fikcji prawnej doręczenia przesyłki adresatowi, stwarzającej domniemanie skutecznego jej doręczenia.
Stosownie do art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego. W przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy lub upoważnioną osobę lub organ, pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3), natomiast doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 (art. 44 § 4 k.p.a.).
Jak wskazał NSA w wyroku z 3 marca 2020 r., II GSK 3943/17 (dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), doręczenie zastępcze uregulowane w powołanym przepisie stwarza domniemanie doręczenia poprzez tzw. fikcję doręczenia. W art. 44 § 4 k.p.a. przewidziano bowiem klasyczne domniemanie prawne polegające na tym, że przepis ten w razie gdy zajdą przewidziane w nim tzw. przesłanki domniemania, nakazuje uznać fakty oznaczone we wniosku domniemania, i to bez przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania dowodowego, które byłoby konieczne, gdyby dane domniemanie nie zostało ustanowione (por. J. Nowacki, O pojmowaniu domniemań prawnych [w:] J. Nowacki, Studia z teorii prawa, Kraków 2003, s. 494).
Dla przyjęcia domniemania doręczenia, a zatem uznania, że doszło do skutecznego doręczenia przesyłki w trybie przewidzianym w art. 44 k.p.a., niezbędne jest spełnienie wszystkich powyższych przesłanek. Jedną z tych przesłanek jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni w placówce pocztowej lub złożeniu w urzędzie gminy (miasta). W przepisie wprowadzono wiążącą doręczającego kolejność miejsc, w których powinien on umieścić zawiadomienie: w oddawczej skrzynce pocztowej, a gdy umieszczenie zawiadomienia w ten sposób nie jest możliwe - w drzwiach mieszkania adresata lub w drzwiach pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje obowiązki zawodowe, albo w miejscu widocznym przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). Umieszczenie zawiadomienia w innym miejscu niż wymienione w tym przepisie jest prawnie bezskuteczne.
W rozpoznawanej sprawie wymóg ten nie został należycie spełniony. Zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji organu I instancji nie zawiera bowiem informacji o miejscu pozostawienia zawiadomienia o złożeniu pisma w urzędzie pocztowym. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, ani na kopercie, nie ma żadnej adnotacji o miejscu pozostawienia korespondencji przy pierwszej próbie dręczenia, jak również nie ma informacji, gdzie pozostawiono powtórne awizo. Nie wiadomo zatem, gdzie i czy w ogóle pozostawiono adresatowi zawiadomienie o złożeniu pisma we wskazanym urzędzie pocztowym. W tym miejscu należy podkreślić, że ze skargi wynika, że skarżący zarzuca, że doręczyciel żadnego zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym nie pozostawił.
Wadliwie wypełnione zwrotne potwierdzenie odbioru powoduje, że nie doszło do spełnienia przesłanek, które pozwalają na przyjęcie fikcji doręczenia. W orzecznictwie podkreśla się, że cyt.: "Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a." (por. postanowienie NSA z 14 czerwca 2011 r., I OSK 935/11, dostępne: jw.). Przyjmuje się bowiem, że samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty czy wzmianki o awizowaniu o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowionemu w art. 44 k.p.a. Pozostawienie przesyłki w skrzynce pocztowej bez adnotacji na druku dowodu doręczenia o przyczynie nieoddania przesyłki adresatowi lub administratorowi domu nie może być uznane za skuteczne doręczenie w trybie art. 44 k.p.a. Czytelność i zrozumiałość informacji o tym, gdzie pozostawiono przesyłkę jest konieczne do uznania, że spełnione zostały wymogi doręczenia w tym trybie.
Podkreślić należy, że na skutek doręczenia w świetle art. 44 k.p.a. przesyłkę uznaje się za doręczona, pomimo że faktycznie takie doręczenie nie nastąpiło. W takiej sytuacji prawidłowe spełnienie wszystkich ustawowych przesłanek wymaganych dla skuteczności doręczenia w tej formie nie może budzić wątpliwości. W przeciwnym wypadku bowiem mogłoby dojść do niedopuszczalnego naruszenia prawa strony do udziału w postępowaniu (art. 145 k.p.a.).
Na gruncie niniejsze sprawy należy zatem uznać, że na skutek braku właściwych adnotacji o sposobie działania doręczyciela, organ odwoławczy niezasadnie uznał, że w stosunku do skierowanej do skarżącego przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji zachodziły podstawy do przyjęcia fikcji doręczenia. Wadliwość zwrotnego potwierdzenia odbioru polegająca na braku wskazania, czy i gdzie pozostawiono awiza, uniemożliwia przyjęcie domniemania doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a.
Tym samym uznać należy, że decyzja organu I instancji nie została doręczona skarżącemu w sposób skuteczny, przez co zaskarżone stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia przez M. J. odwołania od decyzji organu I instancji, było wadliwe. Warto w tym miejscu odnotować pogląd wyrażony przez NSA w postanowieniu z 15 września 2011 r., II GSK 1761/11 (dostępne: jw.), zgodnie z którym, cyt.: "adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść". Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym (E. Cisowska-Sakrajda, Doręczanie pism w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym w obrocie zagranicznym, Administracja: teoria - dydaktyka - praktyka 2010, nr 3).
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.
W związku z takim rozstrzygnięciem obowiązkiem organu II instancji będzie ocena, czy wniesione w sprawie odwołanie od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Sędziszowa z 4 listopada 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie dodatku węglowego, zostało wniesione w terminie i ewentualne nadanie mu stosownego biegu.