Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...], odmawiającą T.G. przyznania renty strukturalnej.
W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że T.G. nie spełnił jednego z warunków do uzyskania renty strukturalnej, wymaganych przez przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114/04 poz. 1191 ze zmianą wynikającą z Dz. U. Nr 211/05 poz. 1759). Nie podlegał bowiem przez okres co najmniej 5 lat przed złożeniem wniosku o przyznanie renty strukturalnej, ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, czego wymaga § 4 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Organ uznał przy tym, że wymagany, 5-letni okres ubezpieczenia powinien być wykazany w czasie od daty wejścia w życie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7/98 poz. 25 ze zm.), a więc w okresie od dnia 1 stycznia 1991 r. do dnia złożenia wniosku o rentę strukturalną.
Organ ustalił,że T.G. we wskazanym okresie podlegał ubezpieczeniu społecznemu jedynie przez 2 lata i 5 miesięcy. Ponieważ na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania wszystkich przesłanek uprawniających do przyznania renty strukturalnej, a wnioskodawca nie wykazał dłuższego okresu ubezpieczenia, nie było w sprawie podstaw do przyznania mu renty strukturalnej.
W skardze na tę decyzję T.G. stwierdził, że nie kwestionuje treści rozporządzenia Rady Ministrów określającego warunki uzyskiwania rent strukturalnych.
Czuje się jednak pokrzywdzony, ponieważ od dziecka pracował w gospodarstwie rolnym, od ukończenia 16 roku życia prowadził je sam, z powodu trudnych warunków materialnych musiał podjąć dodatkowe zatrudnienie jako traktorzysta i pilarz prowadząc równocześnie cały czas gospodarstwo rolne, przez 6 lat płacił podwójne składki ubezpieczeniowe w KRUS i ZUS, od daty zwolnienia go z pracy opłaca dalej składki w KRUS – a mimo to odmówiono mu przyznania renty strukturalnej, podczas gdy osoby, które nabyły grunty rolne 10 lat temu i opłacały składki prze 5 lat, mają prawo do renty strukturalnej.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania oraz podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, ale nie z przyczyn w niej wskazanych.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Ze względu na datę złożenia przez T.G. wniosku o przyznanie renty strukturalnej (5 stycznia 2006 r.), w sprawie miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, cytowanego dalej jako rozporządzenie w sprawie rent strukturalnych (Dz. U. Nr 114/04 poz. 1191 ze zmianą wynikającą z Dz. U. Nr 211/05 poz. 1759), a nie przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 2001 r. o rentach strukturalnych w rolnictwie (Dz. U. Nr 52/01 poz. 539 ze zm.), która miała zastosowanie w sprawach, w których wnioski o przyznanie renty strukturalnej zostały złożone przed dniem 31 grudnia 2003 r., kiedy to upłynął ostateczny termin składania tych wniosków określony w art. 26 tej ustawy.
Zgodnie z § 4 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych, rentę strukturalną przyznaje się producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym położonym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli łącznie spełnia on następujące warunki:
- 1) ma ukończone 55 lat, lecz nie osiągnął wieku emerytalnego i nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty z ubezpieczenia społecznego lub zaopatrzenia emerytalnego, lub ubezpieczenia społecznego rolników;
- 2) prowadził nieprzerwanie działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym w okresie co najmniej 10 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku o rentę strukturalną i przez okres co najmniej 5 lat podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników;
- 3) w dniu złożenia wniosku o rentę strukturalną podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu;
- 4) przekazał gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni użytków rolnych wynoszącej co najmniej 1 ha;
- 5) zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej;
- 6) wpisany został do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;
- 7) nie posiada zaległości z tytułu opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników.
Organy obu instancji ograniczyły się w swoich decyzjach do ustalenia, że T.G. nie spełnia jednej tylko przesłanki warunkującej prawo do renty strukturalnej, tj., że nie podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników przez okres co najmniej 5 lat. Jednak wykładnia tego przepisu dokonana przez organ była wadliwa, przez co wydane w sprawie decyzje nie mogą się ostać.
Pierwsza wątpliwość dotyczyła tego, w jakim czasie producent rolny ubiegający się o przyznanie renty strukturalnej ma wykazać co najmniej pięcioletnie podleganie ubezpieczeniu. Poglądu organu, że wymagany, 5-letni okres ubezpieczenia powinien być wykazany w czasie od daty wejścia w życie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7/98 poz. 25 ze zm.), tj. od dnia 1 stycznia 1991 r. do dnia złożenia wniosku o rentę strukturalną (którego to poglądu, z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, organ w żaden sposób nie uzasadnił) – nie można zaakceptować.
Treść § 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych w żaden sposób nie precyzuje, w jakich latach producent rolny miał podlegać co najmniej pięcioletniemu ubezpieczeniu, aby spełnić tę przesłankę wymaganą do uzyskania renty strukturalnej. Zdaje się to sugerować, że okoliczność ta nie ma znaczenia prawnego.
Interpretację taką potwierdza wykładnia historyczna.
Otóż w pierwotnym brzmieniu obowiązującym do 10 listopada 2005 r. (§ 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 października 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich Dz. U. Nr 11/05 poz. 11), § 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych miał w części istotnej dla rozważanej kwestii - inną treść. Zgodnie z nią, rentę strukturalną przyznawało się producentowi rolnemu(...)jeżeli(...)prowadził nieprzerwanie działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym w okresie co najmniej 10 lat poprzedzających złożenie wniosku o rentę strukturalną i w tym okresie podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników przez okres co najmniej 5 lat (Dz. U. Nr 114/04 poz. 1191). Oznaczało to, że w poprzednim stanie prawnym nie było obojętne, kiedy w przeszłości producent rolny podlegał ubezpieczeniu, lecz musiał mu podlegać w okresie, w jakim prowadził działalność rolniczą.
Wniosek stąd, że intencją ustawodawcy było wydłużenie okresu, w ciągu którego producent rolny mógł wykazać podleganie ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu. W konsekwencji w stanie prawnym z daty wydania zaskarżonej decyzji (a także w obecnym stanie prawnym), okresy te nie musiały się pokrywać. Producent rolny mógł więc wykazywać się podleganiem ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu również we wcześniejszym okresie, niż 10 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku o rentę strukturalną.
Odpowiedzi na drugą wyłaniającą się w sprawie wątpliwość, tj. czy producent rolny może na gruncie § 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych, legitymować się podleganiem ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, w okresie poprzedzającym również dzień wejścia w życie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, tj. dzień 1 stycznia 1991 r. (art. 123 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - Dz. U. Nr 7/98 poz. 25 ze zm.), należy szukać w przepisach tej ustawy, gdyż do niej wprost odwołuje się analizowany przepis § 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych, gdy chodzi o interpretację terminu podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu.
Ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników zawiera ustawową definicję analizowanych terminów. Zgodnie z art. 6 pkt 11 i 14 tej ustawy, przez ubezpieczenie emerytalno-rentowe - rozumie się ubezpieczenie emerytalno-rentowe określone w ustawie, a przez okresy podlegania określonemu ubezpieczeniu społecznemu - rozumie się tylko takie okresy, za które opłacono przewidziane w odpowiednich przepisach składki na to ubezpieczenie, chyba że w myśl tych przepisów nie istniał obowiązek opłacania składek.
Ubezpieczenie emerytalno-rentowe uregulowane jest w przepisach art. 16 – 35 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Jednym ze świadczeń przysługujących z tego ubezpieczenia, jest emerytura rolnicza (art. 18 pkt 1 cytowanej ustawy). Według art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ubezpieczeniu rolników, do okresów ubezpieczenia wymaganych zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 (które to przepisy wskazują okresy podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, wymagane dla uzyskania emerytury rolniczej) zalicza się m.in. okresy:
- 1) podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników indywidualnych i członków ich rodzin w latach 1983-1990,
- 2) prowadzenia gospodarstwa rolnego lub pracy w gospodarstwie rolnym, po ukończeniu 16 roku życia, przed dniem 1 stycznia 1983 r.
Z przytoczonych przepisów wynika, że do okresów podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, zalicza się nie tylko okresy trwające po dacie wejścia w życie tej ustawy, ale również okresy wcześniejszego podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników indywidualnych i członków ich rodzin w latach 1983 – 1990, a nawet okresy prowadzenia gospodarstwa rolnego lub pracy w gospodarstwie rolnym przed 1 stycznia 1983 r. a po ukończeniu przez rolnika 16 roku życia, jeżeli tylko rolnik lub jego domownik, opłacili za te okresy przewidziane w odpowiednich przepisach składki na to ubezpieczenie, chyba że w myśl tych przepisów nie istniał obowiązek opłacania składek.
Skoro tak należy rozumieć pojęcie podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu na gruncie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, to takie samo musi być jego rozumienie przy ocenie, czy producent rolny spełnił przesłankę warunkującej przyznanie renty strukturalnej, określoną w § 4 pkt 2 in fine rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych. Wniosek stąd, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne było ustalenie, czy T.G. w latach 1983 – 1990 podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników indywidualnych i członków ich rodzin, a być może również ustalenie, czy przed dniem 1 stycznia 1983 r., a po ukończeniu 16 roku życia, prowadził on gospodarstwo rolne lub pracował w gospodarstwie rolnym i czy zostały opłacone za te okresy przewidziane w odpowiednich przepisach składki na to ubezpieczenie, chyba że w myśl tych przepisów nie istniał obowiązek opłacania składek. Organy rozpatrujące niniejszą sprawę, na skutek wadliwej wykładni § 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych, okoliczności tych nie ustaliły, choć ze znajdującego się w aktach organu I instancji zaświadczenia KRUS Oddział Regionalny z dnia 29 grudnia 2005 r. można było wywnioskować, że T.G. w latach 1983 – 1988 podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników i za ten okres zostały opłacone składki. Z treści odwołania i skargi wynika natomiast, że T.G. przed dniem 1 stycznia 1983 r., a po ukończeniu 16 roku życia, prowadził gospodarstwo rolne.
Wynika stąd, że wskazane wyżej naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni § 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych, miało wpływ na wynik sprawy. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym sąd orzekł na podstawie z art. 145 § 1 pkt 1 lit a). i art. 135 u.p.p.s.a. Uchylenie decyzji organu I instancji było niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, ponieważ wskazane uchybienie prawa materialnego, spowodowało również zaniechanie przez organy administracji poczynienia szeregu dalszych niezbędnych ustaleń dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o przyznanie renty strukturalnej. Organy naruszyły w ten sposób ogólną zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 kpa, a także wymóg wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wynikający z art. 77 § 1 kpa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c). u.p.p.s.a., te naruszenia przepisów postępowania, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, również powodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji Pominiętych ustaleń, wymagających uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, dokona przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji, co pozwoli dopiero na końcowe załatwienie sprawy. Organ będzie miał przy tym na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa.
Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku oparte zostało o przepis art. 152 p.p.s.a.