Uzasadnienie
Decyzją z dnia 31 października 2017 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), po rozpatrzeniu odwołań J. J. i K. J., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 14 września 2017 r., znak: [...], nakazującą K. J. rozbiórkę obiektu konstrukcji stalowej o wymiarach w rzucie 5,0 x 3,0 m, usytuowanego na działkach nr ew. 358/1 i 359 w miejscowości L., obręb L., gm. P. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
W związku z pismem z Urzędu Gminy P., w dniu 12 grudnia 2016 r. PINB przeprowadził kontrolę, w wyniku której ustalono, że na wymienionych wyżej działkach znajduje się obiekt tj. "garaż blaszak", ustawiony na betonowych płytach chodnikowych, wysoki na 1,85 do 2,2 m. Pokrycie ścian i jednospadowego dachu wykonane jest z blachy trapezowej. Przedmiotowy obiekt sytuowany jest w większości na działce nr 358/1, a na głębokości około 0,5 m – na działce nr 359 stanowiącej drogę.
K. J. oświadczyła do protokołu kontroli, że obiekt ten został ustawiony przez nią w październiku 2016 r. bez dopełnienia czynności formalno-prawnych, nie jest garażem na samochód, ale służy do przechowywania narzędzi, taczek. Stwierdziła, że obiekt ten znajduje się w całości na działce nr 358/1. Wyjaśniła, że jest spadkobierczynią jednego ze współwłaścicieli tej działki, A. J.. Przedstawiciel Urzędu Gminy oświadczył zaś, że właścicielem działki nr 359, stanowiącej drogę wewnętrzną, jest Gmina P., która domaga się usunięcia przedmiotowego obiektu z drogi, ponieważ zawęża on przejazd. W takim stanie faktycznym organ I instancji, działając na podstawie m.in. art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Pb") wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 14 września 2017 r.
W odwołaniu J. J., jeden ze współwłaścicieli działki nr 358/1, wniósł o umorzenie postępowania, ponieważ przedmiotowy obiekt został zdemolowany. Stwierdził, że działka nr 359 została przejęta przez Gminę nielegalnie, bez jego zgody. Również K. J. w swoim odwołaniu wniosła o umorzenie postępowania, podnosząc, że garaż znajduje się na gruncie stanowiącym jej własność.
Organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Pb, stwierdzając, że wybudowanie przedmiotowego obiektu wymagało zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Skoro inwestor tego nie dokonał, to organ nadzoru budowlanego powinien doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem poprzez zastosowanie trybu określonego w art. 49b Pb, przewidującego nakazanie rozbiórki dopiero gdy nie jest możliwa legalizacja samowoli, której przesłanki określono w art. 49b ust. 2 Pb. Jedną z nich jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie jest możliwe prowadzenie postepowania w kierunku legalizacji przedmiotowego obiektu, ponieważ znajduje się on częściowo na terenie działki nr 359 – drodze gminnej, a drzwi do obiektu otwierają się na zewnątrz blokując przejazd. Takie usytuowanie oznacza, że nie może zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy terenu, niezbędna w postępowaniu legalizacyjnym.
Odnosząc się do wniosku o umorzenie postępowania, organ wyjaśnił, że mimo uszkodzenia, obiekt nadal istnieje i podlega pod dyspozycję art. 49b ust. 1 Pb.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K. J. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, kwestionując ustalenie, że przedmiotowy obiekt znajduje się na drodze i blokuje przejazd.
W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że przedmiotowy obiekt nie jest postawiony na działce nr 359, ponieważ nie było jej zgody na przekształcenie jej własności w mienie gminne. W Ministerstwie Spraw Wewnętrznych nadal toczy się postępowanie w tej sprawie. Organy powinny zaś rozpatrzyć, czy droga o szerokości 3 m może przebiegać przez podwórko i środek działki, jeśli o kilkadziesiąt metrów na wschód znajduje się legalna droga, która nie przebiega przez działki.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z wyjaśnieniami organu, postępowanie w Ministerstwie, o którym mowa w skardze to postępowanie z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia 29 sierpnia 2012 r., znak: [...], na mocy której dokonano komunalizacji m.in. działki nr 359. Postępowanie to nie stanowi jednak zdaniem organu zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), który stanowi, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W ust. 2 ustawodawca przewidział, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie:
- 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;
- 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu;
- 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wdrożenie procedury legalizacyjnej wymaga więc wstępnej oceny zgodności samowolnie zrealizowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Podstawowym bowiem warunkiem doprowadzenia do stanu zgodności z prawem jest stwierdzenie, że określony obiekt budowlany może istnieć na danym terenie i sytuacja taka odpowiada wymaganiom istniejącego ładu przestrzennego. Negatywna ocena w zakresie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też w zakresie ogólnej zgodności z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, będzie skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowoli budowlanej.
Na podstawie danych z rejestru gruntów, wyrysu z mapy w skali 1:500 oraz wyników oględzin z dnia 12.12.2016 r. organ przyjął, że na działce nr ewid. 358 i częściowo na działce nr ewid. 359 – na głębokości ok. 0,5m, znajduje się obiekt konstrukcji stalowej o wymiarach w rzucie 5,0 x 3,0 tzw. "garaż blaszak". Z niekwestionowanych ustaleń wynika, że wspomniany obiekt o powierzchni zabudowy do 35 m² – został zrealizowany w październiku 2016 r. w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego prawem zgłoszenia. W świetle bowiem art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35m2 wymienionych m.in. w art. 29 ust. 1 pkt 2. Działka nr 359 w rejestrze gruntów figuruje jako droga (użytek "dr"), a jako właściciel ujawniona jest Gmina P. Przedmiotowa droga ma charakter drogi wewnętrznej i nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (pismo z Urzędu Gminy z dnia 21 kwietnia 2017 r., KI – 15).
Usytuowanie garażu-blaszaka na części działki nr ewid. 359 stanowiącej drogę oznacza brak możliwości jego legalizacji, ponieważ nie jest możliwe wydanie dla tego obiektu decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy, w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jak w niniejszej sprawie), nie przesądzając jeszcze o możliwości legalizacji inwestycji, potwierdza, że inwestycja nie narusza ładu przestrzennego i wprowadza ogólne warunki, które muszą być spełnione aby mogła ona zostać zalegalizowana. Jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zgodność z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz.U. z 2017 r., poz. 1073).
Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1340 ze zm.), dalej "udp", drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. W art. 39 ust. 1 tej ustawy wprowadzono zakaz, bez różnicowania na drogi publiczne i wewnętrzne, dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabroniono lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1). Będący przedmiotem niniejszej sprawy garaż- blaszak nie jest związany z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, co oznacza, że w pasie drogowym działki nr 359 nie może znajdować się choćby fragment tego obiektu gospodarczego. W konsekwencji, brak jest prawnej możliwości jego legalizacji.
Bez wpływu na rozstrzygniecie pozostaje spór o własność działki nr 359 między Gminą a skarżącą. W chwili obecnej prawo własności Gminy do wymienionej wyżej działki wynika z księgi wieczystej nr [...]. Organy nadzoru budowlanego nie są zaś powołane do rozstrzygania sporów o własność. Miarodajne są dla nich dane z ksiąg wieczystych oraz wyrysy z map przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dokumenty te, jako urzędowe, w myśl art. 76 § 1 Kpa korzystają z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone. Skarżąca nie wykazała zaś, że posiada tytuł własności do działki nr ewid. 359.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.