Uzasadnienie
W dniu 29 marca 2021 r. Rada Gminy Nowiny, wskazując jako podstawę prawną art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, podjęła uchwałę nr RG-XXXIV/401/21 w sprawie uchwalenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Nowiny na 2021 rok".
W uchwalonym programie, stanowiącym załącznik do uchwały, w pkt I.4 Finansowanie programu – wskazano, że środki finansowe na wykonanie zadań realizowanych w ramach programu w kwocie 195.000,00 zł zostały ujęte w budżecie Gminy Nowiny i wydatkowane będą zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych:
- 1) 130.000,00 zł – wyłapywanie bezdomnych i agresywnych zwierząt i zapewnienie im opieki w schronisku,
- 2) 25.000,00 zł – sterylizacja i kastracja kotów i psów, znakowanie zwierząt mikroczipami,
- 3) 40.000,00 zł – interwencje w przypadku zwierząt domowych i leśnych, poszkodowanych w wyniku wypadków drogowych.
W pkt II.1 w ramach form i sposobów realizacji programu wskazano na zapewnienie ochrony zwierzętom domowym oraz opiekę nad bezdomnymi zwierzętami, które mają być realizowane poprzez:
- 1) wyłapywanie bezdomnych zwierząt i zapewnienie im miejsca w schronisku.
W celu zapewnienia należytej ochrony zwierzętom oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami, na terenie Gminy Nowiny będzie prowadzone, w miarę posiadanych możliwości technicznych i finansowych, wyłapywanie bezdomnych zwierząt domowych, w szczególności psów. Ze względu na znikome zjawisko bezdomności kotów, ich wyłamywanie będzie się odbywało jedynie w przypadkach uzasadnionego zagrożenia ich życia lub zdrowia;
- 2) zagwarantowanie opieki zwierzętom gospodarskim. Gmina zapewni opiekę i schronienie bezdomnym zwierzętom gospodarskim w wyznaczonym gospodarstwie rolnym w miejscowości Bolechowice, Gmina Nowiny;
- 3) zapewnienie całodobowej opieki zwierzętom poszkodowanym w zdarzeniach drogowych.
W pkt II.2 w ramach ograniczania niekontrolowanego przyrostu liczebności bezdomnych zwierząt domowych, w szczególności psów i kotów wskazano na:
- 1) działania ograniczające przyrost populacji psów w gospodarstwach domowych.
- 2) działania ograniczające przyrost populacji kotów w gospodarstwach domowych.
- 3) opiekę nad wolno żyjącymi kotami.
- 4) usypianie ślepych miotów.
- 5) adopcję oraz trwałe znakowanie i sterylizowanie bezdomnych psów i kotów wyłapywanych z terenu Gminy Nowiny.
- 6) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy Kielce – Zachód w Kielcach zaskarżył powyższą uchwałę w całości wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Prokurator zarzucił:
"- istotne naruszenie w zapisach załącznika do w/w uchwały w postaci Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Nowiny na 2021 rok przepisów prawa materialnego zawartego w art. 11a ust. 2 pkt 4), a także art. 11a ust. 1 pkt 6) i art. 11a ust. 1 pkt 7) oraz art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez nie dokonanie w pkt. 4 "Finansowanie programu" w/w Programu pełnego wskazania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz pełnego sposobu wydatkowania tych środków, polegającego na nie ujęciu w finansowaniu tego programu kosztów usypiania ślepych miotów, kosztów opieki nad kotami wolno żyjącymi oraz kosztów poszukiwania nowych właścicieli odłowionych zwierząt – co zostało przewidziane jako cele Programu w pkt 2 podpunkt 3), 4) i 6) działu II "Formy i sposoby realizacji programu" stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały – Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Nowiny na rok 2021, poprzez ograniczenie w pkt. 1 "Zapewnienie ochrony zwierzętom domowym oraz opieka nad bezdomnymi zwierzętami" podpunkt 1) "Wyłapywanie bezdomnych zwierząt i zapewnienie im miejsca w schronisku" zdanie pierwsze działu II "Formy i sposoby realizacji programu" w/w Programu zadań związanych z wyłapywaniem bezdomnych zwierząt tylko do bezdomnych zwierząt domowych, poprzez ograniczenie w pkt. 1 "Zapewnienie ochrony zwierzętom domowym oraz opieka nad ogromnym zwierzętami" podpunkt 2) "Zagwarantowanie opieki zwierzętom gospodarskim" działu II "Formy i sposoby realizacji programu" w/w Programu zadań związanych z zapewnieniem opieki i schronienia zwierzętom gospodarskim tylko do bezdomnych zwierząt gospodarskich, poprzez ograniczenie w pkt 2 "Ograniczenie niekontrolowanego przyrostu liczebności bezdomnych zwierząt, w szczególności psów i kotów" działu II "Formy i sposoby realizacji programu" w/w Programu zadań związanych z ograniczeniem populacji zwierząt tylko do psów i kotów."
W uzasadnieniu skargi Prokurator przedstawił argumentację mającą przemawiać za zasadnością stawianych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zarzut dotyczący "nie wskazania pełnego zapisu środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz pełnego wydatkowania tych środków, polegającego na nie ujęciu w finansowaniu tego programu kosztów usypiania ślepych miotów, kosztów opieki nad kotami wolnożyjącymi oraz kosztów poszukiwania nowych właścicieli odłowionych zwierząt" jest bezzasadny, ponieważ w programie w dziale II w pkt. 1 ppkt 4 wskazano, kto będzie zajmował się usypianiem ślepych miotów, a w dziale I pkt 4 ujęte zostały środki finansowe na realizację wyłapywania bezdomnych i agresywnych zwierząt i zapewnienia im miejsca w schronisku (taka nazwa zadania była ujęta w budżecie gminy na rok 2021), a usypianie ślepych miotów należy do zadań firmy (wynika z zapisów umowy), która została wyłoniona w postępowaniu ofertowym zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych.
Dokarmianiem wolnożyjących kotów zajmują się sponsorzy i wolontariusze, którzy charytatywnie pełnią swoją służbę na rzecz zwierząt, co nie generuje dodatkowych kosztów dla gminy. Natomiast poszukiwanie nowych właścicieli odłowionych zwierząt zostało ujęte w dokumencie stanowiącym przedmiot analizy prokuratury tj. w dziale II pkt 5. W związku z powyższym kosztów finansowych na ten cel gmina nie ponosi.
Zdaniem organu zapis art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt jest w pełni zrealizowany i zgodny z obowiązującymi przepisami, o czym świadczy wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 1023/20.
Z kolei zarzut dotyczący sprzeczności z art. 11a ust. 2 ustawy jest bezzasadny, ponieważ uchwała wyczerpuje pełen zakres delegacji ustawowej w tym zakresie, a i organ, jakim jest Wojewoda Świętokrzyski, nie wszczynał w stosunku do zaskarżonej uchwały postępowania w trybie nadzoru.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność tej uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Należy do nich naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały, będącej – co niesporne – aktem prawa miejscowego, stanowią przepisy zawarte w art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 638 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym:
- 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
- 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
- 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
- 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
- 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
- 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
- 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
- 6) usypianie ślepych miotów;
- 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
- 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3a).
Ponadto powyższy program winien zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 ustawy).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 6 lipca 2020 r., II OSK 703/20 (dostępnym jak wyżej), w art. 11a ust. 5 ustawy ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze bezwzględnie obowiązującym (ius cogens) i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do wyeliminowania takiej uchwały z porządku prawnego w całości ze skutkiem wstecznym, tj. od daty jej podjęcia (ex tunc). Lokalny prawodawca zobowiązany został w art. 11a ust. 5 ustawy nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyty przez ustawodawcę zwrot: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie.
Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie "sposobu wydatkowania", o jakim mowa w art. 11a ust. 5 ustawy, należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu.
W świetle przedstawionego wyżej poglądu, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela i przyjmuje jako własny, należy stwierdzić, że słusznie skarżący Prokurator zarzuca, że w pkt. I.4 załącznika do zaskarżonej uchwały - "Finansowanie programu", brak jest pełnego wskazania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz pełnego sposobu wydatkowania tych środków.
W zapisie zawartym w tym punkcie uwzględniono bowiem środki na niektóre tylko zadania programu, a mianowicie: wyłapywanie bezdomnych i agresywnych zwierząt i zapewnienie im opieki w schronisku (130.000 zł), sterylizację i kastrację kotów i psów, znakowanie zwierząt mikroczipami (25.000 zł) oraz interwencje w przypadku zwierząt domowych i leśnych, poszkodowanych w wyniku wypadków drogowych (40.000 zł). Tym samym zapewniono w uchwale finansowanie jedynie części zadań Gminy, związanych z realizacji programu. Pominięto natomiast zapewnienie finansowania takich zadań, jak: podejmowanie działań promujących sterylizację i kastrację psów i kotów - wymienionych w pkt. II.2.1) lit. b oraz II.2.2) lit. b załącznika, opieka nad wolno żyjącymi kotami - pkt II.2.3) załącznika, usypianie ślepych miotów - pkt II.2.4) załącznika, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt - pkt II.2.6) załącznika.
Nie ulega więc wątpliwości, że wbrew normie zawartej w art.11a ust. 5 ustawy zaskarżona uchwała nie uregulowała w sposób całościowy kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu przedstawionym w odpowiedzi na skargę, że omawiany zarzut jest bezzasadny z uwagi na to, że w dziale II w pkt. 1 ppkt 4 wskazano podmiot, który będzie zajmował się usypianiem ślepych miotów, a usypianie ślepych miotów należy do zadań tej firmy.
Jak wskazał NSA w przywołanym już wyżej wyroku, narusza art. 11a ust. 5 ustawy pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami.
Z powyższych zapisów programu w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne zadania – poza wymienionymi w pkt. I.4 - co czyni program w tym zakresie nietransparentnym. Nawet jeśli realizacją danego zadania zajmie się podmiot zewnętrzny, to realizacja tego zadania - jako że jego koszty zgodnie z art. 11a ust. 5 ustawy ponosi gmina - uzależniona jest wprost od ilości środków na ten cel przeznaczonych.
Pominięcie określenia wysokości środków przeznaczonych do realizacji poszczególnych celów programu, a w konsekwencji brak wskazania czy na dany cel przeznaczono jakiekolwiek środki, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. Prawidłowe wskazanie środków finansowych obejmujących koszty wykonywania poszczególnych zadań objętych takim programem jest więc niezbędne dla jego efektywnego wykonania.
Bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że dokarmianiem wolnożyjących kotów zajmują się sponsorzy i wolontariusze, co nie generuje dodatkowych kosztów dla gminy. Okoliczność ta nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem omawianych postanowień zaskarżonej uchwały w zakresie finansowania kosztów programu. Skoro Gmina określiła, że jedną z form i sposobów realizacji programu jest opieka nad wolno żyjącymi kotami, realizowana m.in. poprzez zapewnienie ich dokarmiania i zapewnienie wody pitnej oraz zakup domków dla takich kotów, to koniecznym było wskazanie w uchwale środków na realizację tego celu.
Reasumując należy stwierdzić, że postanowienia programu w zakresie wskazania środków finansowych przeznaczonych na realizację jego zadań oraz brak określenia sposobu wydatkowania tych środków istotnie naruszają prawo, ponieważ nie wypełniona została delegacja ustawowa wynikająca z art. 11a ust. 5 ustawy. Takie naruszenie prowadzić musi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Zasadność opisanego wyżej zarzutu jest wystarczająca do uwzględnienia wniosków skargi, niemniej jednak podkreślenia wymaga, że trafnie zarzuca także Prokurator, że w pkt. II.1.1) zaskarżonej uchwały bezpodstawnie ograniczono zadania polegające na wyłapywaniu bezdomnych zwierząt i zapewnienia im miejsca w schronisku - tylko do bezdomnych zwierząt domowych. Delegacja z art. 11a ust. 2 pkt 3 odnosi się bowiem do zawarcia w programie zapisów odnośnie odławiania bezdomnych zwierząt. Zgodnie z definicją pojęcia "bezdomnych zwierząt" zawartą w art. 4 pkt 16 ustawy są nimi zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Nieuprawnionym było więc zawężenie przez organ zadań w zakresie odławiania bezdomnych zwierząt tylko do bezdomnych zwierząt domowych, z pominięciem bezdomnych zwierząt gospodarskich.
Podobnie rzecz się ma z zapisem z pkt II.1.2), zgodnie z którym gmina zapewni opiekę i schronienie bezdomnym zwierzętom gospodarskim w wyznaczonym gospodarstwie rolnym. Organ w sposób nieuprawniony zawęził tu delegację z art. 11a ust. 2 pkt 7, odnoszącą się do "wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich", wyłącznie do bezdomnych zwierząt gospodarskich.
Zdaniem Sądu nie jest natomiast zasadny zarzut skarżącego co do zapisu z pkt. II.2 załącznika do uchwały tj. zawężenia działań ograniczających niekontrolowany przyrost liczebności bezdomnych zwierząt domowych wyłącznie do psów i kotów, poprzez podejmowanie działań promujących sterylizację i kastrację psów i kotów. Zgodnie bowiem z art. 11a ust. 3 ustawy program może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. Z powyższego wynika, że program może, ale nie musi, obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie. Od decyzji gminy zależy więc, czy w ogóle taki plan zostanie wdrożony i w jakim zakresie. Skoro tak, to gmina dysponuje pewną swobodą w opracowaniu zasad, na jakich ww. zabiegi będą się odbywać.
Tym samym dopuszczalne jest zawężenie zasad czy zakresu sterylizacji zwierząt do określonego ich rodzaju, tj. np. wyłącznie do psów i kotów - jak w niniejszym przypadku. Niezasadność tego zarzutu nie ma jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, gdyż przyczyny stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały wynikają z innych naruszeń prawa, a zwłaszcza z istotnego naruszenia przez organ stanowiący Gminy Nowiny art. 11a ust. 5 ustawy.
Mając to wszystko na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.