Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 284/20

Uzasadnienie

Dnia 14 lutego 2005 r. Rada Gminy w Tuczępach, na podstawie art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g." podjęła uchwałę nr XII/122/05 w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw - zwanych dalej "Statutami".

W § 1 uchwały postanowiono, że uchwala się Statuty jednostek pomocniczych Gminy Tuczępy, w brzmieniu załączników do uchwały:

1. 1) Statut Sołectwa Brzozówka, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały,
2. 2) Statut Sołectwa Chałupki, stanowiący załącznik nr 2 do uchwały,
3. 3) Statut Sołectwa Dobrów, stanowiący załącznik nr 3 do uchwały,
4. 4) Statut Sołectwa Grzymała, stanowiący załącznik nr 4 do uchwały,
5. 5) Statut Sołectwa Góra, stanowiący załącznik nr 5 do uchwały,
6. 6) Statut Sołectwa Januszkowice, stanowiący załącznik nr 6 do uchwały,
7. 7) Statut Sołectwa Jarosławice, stanowiący załącznik nr 7 do uchwały,
8. 8) Statut Sołectwa Kargów, stanowiący załącznik nr 8 do uchwały,
9. 9) Statut Sołectwa Nieciesławice, stanowiący załącznik nr 9 do uchwały,
10. 10) Statut Sołectwa Niziny, stanowiący załącznik nr 10 do uchwały,
11. 11) Statut Sołectwa Podlesie, stanowiący załącznik nr 11 do uchwały,
12. 12) Statut Sołectwa Rzędów, stanowiący załącznik nr 12 do uchwały,
13. 13) Statut Sołectwa Sieczków, stanowiący załącznik nr 13 do uchwały,
14. 14) Statut Sołectwa Tuczępy, stanowiący załącznik nr 14 do uchwały,
15. 15) Statut Sołectwa Wierzbica, stanowiący załącznik nr 15 do uchwały.

Zgodnie z § 14 Statutów, zebranie wiejskie zwołuje sołtys z własnej inicjatywy lub na wniosek: co najmniej 1/5 mieszkańców uprawnionych do udziału w głosowaniu (pkt 1), rady sołeckiej (pkt 2), Wójta (pkt 3), Rady Gminy (pkt 4).

W myśl § 17 ust. 1 Statutów, zebranie jest ważne, gdy zostali powiadomieni o nim wszyscy mieszkańcy w sposób zwyczajowo przyjęty i uczestniczy w nim przynajmniej 1/3 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku, gdy zebranie odbywa się w drugim terminie w tym samym dniu po upływie 30 minut.

Stosownie do § 18 pkt 2 Statutów, do wyłącznej kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór i odwołanie sołtysa, rady sołeckiej i komisji.

W § 19 Statutów uchwalono, że zebranie wiejskie otwiera i przewodniczy obradom Sołtys lub inna osoba wyznaczona przez zebranie.

Z kolei zgodnie z § 22 pkt 6 Statutów, do podstawowych zadań sołtysa należy prowadzenie zebrania wiejskiego.

W § 24 ust. 2 Statutów postanowiono, że Rada Sołecka składa się z 3-7 członków. Zgodnie z ust. 4 tego paragrafu posiedzenia Rady Sołeckiej zwołuje Sołtys lub Przewodniczący Rady, w zależności od potrzeb. Na posiedzeniu mogą być zaproszone inne osoby, których udział Rada uzna za wskazany i konieczny. W posiedzeniu rady sołeckiej - sołtys uczestniczy obowiązkowo.

Natomiast w § 25 zdanie pierwsze Statutów wskazano "Rada Sołecka w szczególności: 1. Opracowuje i przedkłada zebraniu wiejskiemu: a) projekt porządku obrad zebrania oraz przygotowuje materiały, b) projekt planu pracy samorządu mieszkańców, c) projekty uchwał w sprawach będących przedmiotem obrad.".

W myśl § 26 Statutów zebranie wiejskie w głosowaniu tajnym i zwykłą większością głosów powołuje stałe i doraźne komisje w składzie 3-5 osób. Komisja wybiera ze swojego grona przewodniczącego oraz inne osoby, którym powierzone zostanie wykonywanie określonych funkcji i zadań komisji. Do zadań komisji należy: prowadzenie działalności organizatorskiej, badanie i opracowanie spraw zleconych przez zebranie wiejskie i sołtysa, współdziałanie z Radą Gminy, organizacjami społecznymi i zawodowymi, organizowanie i prowadzenie określonej działalności kontrolnej, przedstawianie zebraniu wiejskiemu informacji i sprawozdań ze swojej działalności. W przypadku, gdy powołana zostanie komisja rewizyjna, wykonuje ona ponadto następujące czynności: kontroluje działalność sołtysa i rady sołeckiej oraz gospodarkę środkami finansowymi i przekazanym w dyspozycję majątkiem komunalnym, w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli niezgodności ze statutem lub innymi przepisami prawa, komisja niezwłocznie informuje zebranie wiejskie oraz Wójta Gminy.

Stosownie do treści § 28 ust. 1 Statutów dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/3 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa. Zgodnie zaś z ust. 2 tego przepisu, o ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano wymaganego quorum, wybory w drugim terminie w tym samym dniu po upływie 30 minut, mogą być przeprowadzone bez względu na liczbę obecnych na zebraniu.

Prokurator Rejonowy w Busku - Zdroju wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargi z dnia 31 stycznia 2020 r., w których zaskarżył odrębnie każdy ze Statutów sołectw, stanowiących załączniki od 1 do 15 powyższej uchwały. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości - w zakresie poszczególnych Statutów - zarzucając uchwale i jej załącznikom istotne naruszenie prawa, tj.:

1. - art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały z pominięciem przewidzianej procedury i niepoddanie projektów Statutów społecznym konsultacjom z mieszkańcami tych sołectw w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania tych konkretnych konsultacji z mieszkańcami, podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g.;
2. - art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez bezpodstawne użycie zwrotu "w szczególności" w § 25 zdanie pierwsze Statutów, przez co doszło do poszerzenia zakresu działań - zadań rady sołectwa, podczas gdy zakres działań i zadań sołectwa powinien być uregulowany w statucie w sposób wyczerpujący i w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania;
3. - art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyznanie w § 14, § 19, § 22 pkt 6, § 24 ust. 4 Statutów sołtysowi prawa do zwoływania zebrania wiejskiego, jego prowadzenia i przewodniczenia jego obradom oraz zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i przewodniczenia jej obradom - co istotnie narusza model przyjęty przez ustawodawcę, kreujący zebranie wiejskie i sołtysa jako dwa odrębne organy jednostki pomocniczej (wykonawczy i uchwałodawczy), zaś radę sołecką jako odrębne gremium wspomagające sołtysa;
4. - art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne wprowadzenie w treści § 17 ust. 1 i § 28 ust. 1 i 2 Statutów wymagania kworum dla ważności zebrania wiejskiego i wyznaczenie zebrania w drugim terminie w przypadku braku kworum oraz wymagania kworum dla ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej;
5. - art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez bezpodstawne upoważnienie zebrania wiejskiego w § 18 pkt 2, § 24 ust. 2 i § 26 Statutów do wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołania oraz ustalenia liczby członków rady sołeckiej, jak i wyboru i odwołania komisji stałych i doraźnych i to w głosowaniu tajnym - co w istocie stanowi formę poprawy ustawodawcy i modyfikację brzmienia art. 36 ust. 2 u.s.g., w którym to przepisie ustawodawca wskazał, że sołtys i członkowie rady sołeckiej wybierani są przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania oraz stanowi przekroczenie ustawowe, bowiem to rada gminy jest uprawniona do powoływania stałych i doraźnych komisji na mocy art. 21 ust. 1 u.s.g., a określenie wyjątków od zasady jawności głosowania należy wyłącznie do kompetencji ustawodawcy.

W uzasadnieniu skarg jej autor podniósł, że Rada Gminy w Tuczępach, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Nie uczyniono nawet zapisu w treści początkowej uchwały "Po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami sołectwa nadaje się statut..." i przez to nie wskazano, że taka regulacja została w gminie wprowadzona uchwałą. Nadto, pismem z dnia 30 lipca 2019 r. Przewodniczący Rady Gminy w Tuczępach nie udzielił informacji, czy odrębna uchwała o zasadach i trybie przeprowadzania konsultacji była podjęta, czy też nie.

Z kolei z pisma Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 2 sierpnia 2019 r. wynika, że brak w zasobach urzędu informacji odnośnie uchwały w przedmiocie przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami w sprawie przyjęcia statutów sołectw. Zdaniem skarżącego, nie ma zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała powinna zostać podjęta dopiero po podjęciu uchwały w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, dla spełnienia wymogu określonego w art. 5a ust. 2 u.s.g., co zaś w sprawie niniejszej nie nastąpiło.

Odnośnie pozostałych zarzutów skarżący zauważył, że rada była zobowiązana do precyzyjnego określenia zadań organów jednostki pomocniczej oraz zakresu zadań przekazanych jednostce przez gminę. Natomiast użycie w § 25 zd. pierwsze Statutów zwrotu "w szczególności" stwarza szerokie pole do interpretacji, pozwalając wykonawcy uchwały na poszerzenie zakresu zadań rady sołeckiej. Określenie zadań rady sołeckiej jest uzasadnione i znajduje podstawę w normie kompetencyjnej art. 35 u.s.g., niemniej, decydując się na określenie zakresu działań i zadań organów jednostki pomocniczej, rada zobowiązana jest do wskazania tych kompetencji w sposób wyczerpujący.

W zaskarżonych Statutach organ przyznał sołtysowi prawo do zwoływania zebrań wiejskich i przewodniczenia ich obradom oraz zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i przewodniczenia ich obradom. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Zatem zebranie wiejskie jest obligatoryjnym organem uchwałodawczym. W konsekwencji uwzględnienie sołtysa jako przewodniczącego kierującego obradami zebrania wiejskiego stoi w sprzeczności z celem funkcjonowania zebrania wiejskiego, wskazanym w przepisach ustawy, ponieważ sołtys i zebranie wiejskie to dwa odrębne organy sołectwa. Podobne stanowisko skarżący wyraził w zakresie zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i kierowania jej pracami.

Nadto skarżący zakwestionował zapisy dotyczące wymagania kworum dla ważności zebrania wiejskiego z uwagi na brzmienie art. 36 ust. 1 u.s.g.

Prokurator zarzucił również, że postanowienia wprowadzone w § 18 pkt 2, § 24 ust. 2 i § 26 Statutów stanowią w istocie formę poprawy ustawodawcy i modyfikację art. 36 ust. 2 u.s.g. Zdaniem skarżącego, powyższe regulacje Statutów stanowią przekroczenie delegacji ustawowej, bowiem to rada gminy jest upoważniona do powoływania stałych i doraźnych komisji na podstawie art. 21 ust. 1 u.s.g., nie zaś rada sołecka. Ponadto określenie wyjątków od zasady jawności głosowania należy wyłącznie do kompetencji ustawodawcy.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o oddalenie skarg, podnosząc w szczególności, że projekty Statutów zostały poddane konsultacjom, gdyż w styczniu 2005 r. odbyły się zebrania wiejskie, na których przedstawiono Statuty do konsultacji, które następnie zostały przyjęte zaskarżoną uchwałą. O przeprowadzeniu konsultacji mieszkańcy zostali zawiadomieni w sposób wówczas zwyczajowo przyjęty, tj. poprzez ogłoszenie na tablicy ogłoszeń. Do zawiadomienia dołączono uzasadnienie przeprowadzenia konsultacji. Na zebraniach omówiono projekty statutów z mieszkańcami sołectw i umożliwiono mieszkańcom wyrażanie opinii.

W ocenie organu, ogłoszenie zamieszczone na tablicach ogłoszeń - w sprawie ogłoszenia przez Wójta Gminy Tuczępy konsultacji społecznych dotyczących projektu uchwały w sprawie statutów sołectw - można uznać za spełnienie wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., bowiem tryb konsultacji określa załącznik nr 5 do Statutu Gminy.

Odnośnie zarzutu dotyczącego § 25 Statutów Rada Gminy podniosła, że na podstawie art. 35 ust. 3 u.s.g. była uprawniona do zawarcia w Statutach postanowień wykraczających poza sferę określonych powyższym przepisem zagadnień.

Zdaniem organu, zarzut przyznania sołtysowi prawa do zwoływania zebrania wiejskiego, jego prowadzenia i przewodniczenia obradom oraz zwołania posiedzenia rady soleckiej i przewodniczenia jej obradom jest niezasadny, gdyż przyznanie sołtysowi ww. kompetencji nie stanowi jednocześnie uwzględnienia sołtysa w składzie tych organów sołectwa.

W zakresie zarzutu dotyczącego wprowadzenia w Statutach kworum dla ważności zebrania wiejskiego Rada Gminy podniosła, że przyjęta regulacja mieści się w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., zaś z żadnych przepisów prawa nie wynika, aby rada gminy w ramach tej delegacji nie mogła określić wymagań, co do kworum dla ważności innych niż wyborcze rozstrzygnięć podejmowanych przez uprawnionych mieszkańców sołectwa.

Dalej organ wskazał, że na aprobatę zasługuje zarzut dotyczący przyznania zebraniu wiejskiemu kompetencji do wyboru sołtysa i rady sołeckiej, jednak nie w zakresie ich odwołania. Nie można bowiem przyjąć, ze skoro art. 36 ust. 2 u.s.g. reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwołanie.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu udzielonej pismami z dnia 11 sierpnia 2020r. organ przedstawił: Statut Gminy Tuczępy wraz z załącznikami i uchwałami zmieniającymi, pismo Przewodniczącego Rady Gminy w Tuczępach z dnia 30 lipca 2019 r. skierowane do Prokuratora Rejonowego w Busku - Zdroju wraz z załącznikami oraz pismo Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 2 sierpnia 2019 r.

Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Ke 284/20, II SA/Ke 285/20, II SA/Ke 286/20, II SA/Ke 287/20, II SA/Ke 288/20, II SA/Ke 289/20,

II SA/Ke 290/20, II SA/Ke 291/20, II SA/Ke 292/20, II SA/Ke 293/20, II SA/Ke 294/20, II SA/Ke 295/20, II SA/Ke 296/20, II SA/Ke 297/20 i II SA/Ke 298/20 oraz prowadzić je pod sygnaturą II SA/Ke 284/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje

Skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym, uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2020 r. poz. 713 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały - Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym" lub "u.s.g.", na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Ponieważ zaskarżona uchwała - bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny - jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem – niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1. 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
2. 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
3. 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;
4. 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
5. 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Powołana regulacja art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, lex nr 2451150 i powołane tam: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13).

W niniejszej sprawie skargami Prokurator objął uchwałę Rady Gminy w Tuczępach z dnia 14 lutego 2005 r. w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw, zaskarżając wszystkie jej załączniki. W § 1 uchwały postanowiono bowiem o uchwaleniu Statutów jednostek pomocniczych Gminy Tuczępy w brzmieniu załączników do uchwały nr 1 – 15.

Zasadniczy i też najdalej idący zarzut tej skarg dotyczy naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały z pominięciem przewidzianej procedury i niepoddanie projektu Statutów wymienionych w uchwale sołectw Gminy Tuczępy społecznym konsultacjom z mieszkańcami tych sołectw w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania tych konsultacji z mieszkańcami a podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g.. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, co następuje.

Przepisy art. 35 u.s.g. zamieszczone zostały w rozdziale 3. ustawy o samorządzie gminnym, zatytułowanym "Władze gminy". W rozdziale 1. tej ustawy, zatytułowanym "Przepisy ogólne", znajduje się art. 5a, którego ustęp 1. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.).

Stosownie więc do powołanego art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Jednym z takich przepisów jest art. 35 ust. 1 u.s.g.

W Gminie Tuczępy – uchwałą Rady Gminy w Tuczępach z dnia 31 marca 2003 r. nr III/36/2003 - został uchwalony Statut Gminy. W załączniku nr 5 do tego Statutu Gminy uchwalono zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy Tuczępy. W § 1 tego załącznika postanowiono, że konsultacje z mieszkańcami gminy Tuczępy przeprowadza się w przypadkach przewidzianych ustawami i w innych sprawach ważnych dla gminy Tuczępy, o ile rada tak postanowi odrębną uchwałą. Zatem należy uznać, jak wnosi o to organ, że w Gminie Tuczępy przed podjęciem zaskarżonej uchwały obowiązywała uchwała, o której mowa w art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Nie może być zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca uchwalenia Statutów sołectw w Gminie Tuczępy powinna była zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, przy czym konsultacje społeczne powinny być przeprowadzone zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji, a w przypadku Gminy Tuczępy – zgodnie z załącznikiem nr 5 do Statutu Gminy z 31 marca 2003 r. r. Przepisami prawa wymagane jest bowiem najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, lex nr 2625329).

O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie i w zgodzie z regulacjami zawartymi w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g.

W niniejszej sprawie przed podjęciem zaskarżonej uchwały przez Radę Gminy w Tuczępach nie przeprowadzono wymaganych konsultacji z mieszkańcami Gminy, w każdym razie przedstawione Sądowi wraz z odpowiedziami na skargi dokumenty nie potwierdzają, aby konsultacje takie odbyły się zgodnie z zasadami i w trybie określonymi w załączniku nr 5 do Statutu Gminy.

Zgodnie z załącznikiem nr 5 do Statutu Gminy Tuczępy, w przypadku wszczęcia konsultacji Wójt wyznacza kalendarz czynności konsultacyjnych, obwody konsultacyjne i pełnomocników do spraw konsultacji (§ 6). Kalendarz czynności konsultacyjnych, obwody konsultacyjne oraz imiona, nazwiska i siedziby pełnomocników podaje się do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie w Urzędzie Gminy oraz w obwodach konsultacyjnych (§ 7). Na podstawie zestawień opinii z poszczególnych obwodów konsultacyjnych (które sporządzają pełnomocnicy do spraw konsultacji) wyniki zbiorcze konsultacji opracowuje wójt i przedstawia je radzie gminy (§ 10 i § 11). Zbiorcze wyniki konsultacji z mieszkańcami podaje się do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie w Urzędzie Gminy (§ 12).

Zatem z punktu widzenia wymogów formalnych nie można uznać, że rada gminy zgodnie z prawem uchwaliła statuty jednostki pomocniczej Gminy Tuczępy. Sąd podziela bowiem pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., III SA/Gd 458/12 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym art. 35 ust. 1 u.s.g. odczytuje się w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musi stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Skutek taki ma miejsce niezależnie od tego, że wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wiążący dla rady gminy (zob. § 7 ust. 3 uchwały z 30 czerwca 2006 r.; por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257).

W przypadku zaskarżonej uchwały nie można przyjąć, by konsultacje z mieszkańcami zostały przeprowadzone zgodnie z załącznikiem nr 5 do uchwały z 31 marca 2003 r. r., gdyż przedłożone z odpowiedziami na skargi i przy pismach z dnia 11 sierpnia 2020 r. dokumenty tego nie potwierdzają.

Równocześnie nie mogło prowadzić do oddalenia skarg twierdzenie organu, że konsultacje z mieszkańcami faktycznie zostały przeprowadzone.

Kryteria weryfikacji prawnej umożliwiające ocenę, czy konsultacje społeczne w przed podjęciem zaskarżonej uchwały zostały właściwie przeprowadzone, zostały określone w uchwale podjętej przez radę gminy 31 marca 2003 r. ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.

Nie jest więc wystarczające dla oddalenia zarzutu o niepoddaniu projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z mieszkańcami sołectwa twierdzenie zawarte w odpowiedziach na skargi, że projekty statutów zostały poddane konsultacjom. Organ podniósł, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały odbyły się bowiem zebrania wiejskie, na których przedstawiono projekty statutów do konsultacji, a o przeprowadzeniu konsultacji mieszkańcy zostali zawiadomieni w sposób zwyczajowo przyjety, poprzez ogłoszenie na tablicy ogłoszeń. Do zawiadomienia dołączono uzasadnienie przeprowadzenia konsultacji, a na zebraniach omówiono projekty statutów z mieszkańcami sołectw i umożliwono mieszkańcom wyrażenie opinii. Powyższe ma dowodzić, zdaniem organu, o spełnieniu wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g.

Niewątpliwie wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany, jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu. Działania konsultacyjne zgodne z regulacjami zawartymi w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami mają gwarantować stworzenie realnych możliwości sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a potem także - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy. To do organu należy obowiązek wykazania spełnienia wymogu przeprowadzenia konsultacji społecznych.

Na wezwanie Sądu o przesłanie wszystkich dokumentów związanych z podjęciem zaskarżonej uchwały organ przekazał do Sądu dokumenty mające potwierdzać fakt przeprowadzenia konsultacji społecznych, tożsame z tymi już załączonymi do odpowiedzi na skargi. Te dokumenty jednak nie potwierdzają zachowania zasad i trybu przeprowadzania tych konsultacji określonych w załączniku nr 5 do Statutu Gminy. Jednocześnie organ nie wskazał, aby dokumenty wymagane uchwałą o zasadach i trybie przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Tuczępy faktycznie istniały i w jakim zakresie.

Skoro wymogiem ustawowym wynikającym z art. 35 ust. 1 u.s.g. jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami, to obowiązkiem organu jest posiadanie dokumentacji z tym związanej, niezbędnej dla wykazania legalności działania organu (por. m.in. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Go 216/19).

Z tych wszystkich powodów Sąd ocenił jako zasadny zarzut skarg dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 zw. w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g., który sam w sobie stanowił podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nie może być wątpliwości co do tego, że brak konsultacji z mieszkańcami ma charakter istotnego naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Do istotnych naruszeń przepisów, które skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy, należy bowiem naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Nie miało jednak w sprawie znaczenia, jak chciał tego skarżący to, że we wstępnej części zaskarżonej uchwały nie powołano się na przeprowadzenie konsultacji społecznych przez jej podjęciem, ani to, że nie obowiązywała w Gminie Tuczępy uchwała regulująca zasady i tryb konsultacji z mieszkańcami gminy w sprawie przyjęcia statutów sołectw, skoro zgodnie z obowiązującą uchwałą w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Tuczępy (cyt. załącznik nr 5) uchwała ta ma zastosowanie w przypadkach przewidzianych ustawami (czyli także w przypadku uchwalenia statutów sołectw – art. 35 ust. 1 u.s.g.).

Poza powyższą argumentacją należy odnieść się do pozostałych zarzutów skarg.

Na uwzględnienie zasługiwał zarzut dotyczący nadania w § 18 pkt 2 Statutów wyłącznej kompetencji zebraniu wiejskiemu do wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z ostatnio przytoczonego zdania wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów zazwyczaj pokrywa się. Brak jest przy tym przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej.

Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; wyrok WSA w Opolu z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r. sygn. II SA/Ol 1429/16, wyrok WSA Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Go 140/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 maja 2019 r., sygn. II SA/Go 163/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co więcej, należy zwrócić uwagę, że w samych Statutach w § 13 ust. 1 zawarto definicję zebrania wiejskiego. Zgodnie z tym przepisem zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym samorządu mieszkańców wsi. Wprowadzając takie postanowienie Statutów, zgodne zresztą z przytoczonymi zapisami ustawowymi, Rada Gminy sama przesądziła o tym, że zebranie wiejskie jest organem, który ma charakter wyłącznie uchwałodawczy, a zatem zapis kwestionowanego § 18 pkt 2 Statutów pozostaje w sprzeczności z tak przyjętą regulacją. Zresztą również organ uznał zasadność omawianego zarzutu w powyższej części.

Zgodzić jednak trzeba się z organem, że analizowany zarzut skarg w części dotyczącej kompetencji zebrania wiejskiego do odwołania sołtysa i rady sołeckiej nie zasługiwał na uwzględnienie. Nie można bowiem przyjąć, że skoro przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca, kierując się zasadą samodzielności samorządu terytorialnego pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1528/17, lex nr 2676436), co również odnosi się do członków rady sołeckiej. Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu – jako organowi uchwałodawczemu – kompetencji do odwołania sołtysa, czy rady sołeckiej w sposób istotny narusza prawo.

Podobnie nie ma racji Prokurator, że § 26 Statutów narusza w całości w stopniu istotnym prawo. Granice swobody prawodawczej rady gminy zakreślone są przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Wskazany przepis Statutów przewidział kompetencje zebrania wiejskiego w zakresie powoływania stałych i doraźnych komisji do pełnienia określonych w tym przepisie zadań. Ustawa o samorządzie gminnym wyraźnie wskazuje, że organami sołectwa są sołtys i zebranie wiejskie, a zaskarżona uchwała tej regulacji nie narusza. Wynika z treści skarżonych Statutów, że organami sołectw Gminy Tuczępy są sołtys i zebranie wiejskie. Z § 26 Statutów w kontekście pozostałych postanowień uchwały wynika, że komisje stałe i doraźne nie są organem sołectwa. Delegacja ustawowa zawarta w art. 35 u.s.g. nie sprzeciwia się, w ocenie Sądu, uchwaleniu przepisów regulujących statut jednostki pomocniczej, w której zebranie wiejskie będzie miało prawo do powołania komisji stałych lub doraźnych, o ile regulacje takie nie będą naruszać bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa.

Z takim naruszeniem odnośnie § 26 Statutów mamy do czynienia w tej części, w której przyznają omawianym komisjom funkcje kontrolne nad organami sołectwa, skoro z treści art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. wynika, że statut określa zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Oznacza to bowiem, że nadzór i kontrolę nad działalnością organów jednostki pomocniczej sprawują organy gminy, a statut tej jednostki ma określać jedynie ich zakres i formy kontroli oraz nadzoru.

Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne wprowadzenie w § 28 ust. 1 i 2 Statutów wymagania kworum dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej i wyznaczenia wyborów w drugim terminie w przypadku braku kworum. Z przytoczonego wyżej art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Jakkolwiek trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na uwzględnienie nie zasługiwał jednak omawiany zarzut w części dotyczącej § 17 ust. 1 Statutów, skoro regulacja ta nie odnosi się do wyborów organów sołectwa, a analizowany przepis dotyczy kworum wymaganego na zebraniu wiejskim, na którym nie jest podejmowana uchwała dotycząca wyboru ww. organów, bowiem trybu wyboru i odwołania sołtysa i rady sołeckiej dotyczą postanowienia Rozdziału IV Statutów.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut dotyczący naruszenia art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyznanie w § 14, § 19, § 22 pkt 6, § 24 ust. 4 Statutów sołtysowi prawa do zwoływania zebrania wiejskiego, jego prowadzenia i przewodniczenia jego obradom oraz zwoływania posiedzenia rady sołeckiej i przewodniczenia jej obradom, co zdaniem Prokuratora, ma istotnie naruszać model przyjęty przez ustawodawcę, kreujący zebranie wiejskie i sołtysa jako dwa odrębne organy jednostki pomocniczej (wykonawczy i uchwałodawczy), zaś radę sołecką jako odrębne gremium wspomagające sołtysa.

Jak podnosi się w piśmiennictwie (B. Dolnicki [red.], "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", wyd. II, opubl. WKP 2018) ustawodawca nie sprecyzował zakresu działań organów wykonawczych jednostek pomocniczych. Źródeł ich zadań i kompetencji należy w związku z tym poszukiwać:

1. - w przepisach ustaw szczególnych z zakresu materialnego prawa administracyjnego;
2. - w postanowieniach uchwał rady gminy (szczególnie w regulacjach statutu gminy i statutu jednostki), które przenoszą określone zadania i kompetencje na rzecz organów wykonawczych.

Wśród potencjalnych zadań upatruje się także (m.in.) możliwości realizacji przez organy wykonawcze funkcji zarządzających, przy czym zarządzanie może dotyczyć zarówno sfery publicznoprawnej (np. sołtys inicjuje wspólne działania mieszkańców sołectwa, a jako przewodniczący zebrania wiejskiego prowadzi jego obsługę i koordynuje pracę), jak i prywatnoprawnej (zarządza i administruje majątkiem sołectwa).

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej. Kwestia przewodniczenia zebraniu wiejskiemu, prowadzenia jego obrad, jak i jego zwoływania, nie została uregulowana w materii ustawowej, a zatem pozostawiono ją do uregulowania w statucie jednostki. Brak jest przepisu, który zakazywałby przewodniczenia zebraniu wiejskiemu przez sołtysa. W ocenie Sądu nie sprzeciwia się temu fakt, że sołtys jest organem wykonawczym, zaś zebranie wiejskie organem uchwałodawczym sołectwa. O treści uchwał, nawet jeśli są następnie wykonywane przez sołtysa, decyduje określone statutem gremium. Przewodniczący zebrania wiejskiego jest zaś przede wszystkim "strażnikiem porządku" w trakcie obrad tego zebrania, co nie stoi w sprzeczności z jego ustawową pozycją (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt 737/19, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl, czy wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 581/16, lex nr 2220844). W konsekwencji brak zakazu ustawowego umożliwia pozostawienie sołtysowi inicjatywy w zwoływaniu zebrań wiejskich oraz możliwości im przewodniczenia i prowadzenia takich zebrań.

Analogiczne uwagi, w szczególności jeśli chodzi o brak odrębnej regulacji ustawowej, a także treść delegacji ustawowej (tj. konieczności określenia w statucie kwestii organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej), dotyczą omawianego zarzutu w zakresie możliwości zwoływania przez sołtysa posiedzeń rady sołeckiej (§ 24 ust. 4 Statutów). Należy mieć na uwadze charakter i zadania rady sołeckiej. Mianowicie wspomaga ona działalność sołtysa, jest podmiotem opiniodawczo-doradczym, w tym m.in. udziela sołtysowi pomocy w wykonywaniu uchwał zebrania wiejskiego, przygotowuje projekty uchwał. Z istoty rady sołeckiej wynika zatem, że ściśle współpracuje ona z sołtysem. Trudno w tej sytuacji zarzucić organowi istotne naruszenie prawa w stwierdzeniu, że sołtys zwołuje posiedzenia rady sołeckiej. Chodzi tu o kompetencje wyłącznie organizacyjne, mające ułatwić wykonywanie statutowych zadań sołtysa jako organu i rady sołeckiej jako wspomagającej działalność sołtysa. Prokurator nie dostrzegł ponadto, że przepis § 24 ust. 4 Statutów nie przyznaje sołtysowi kompetencji do przewodniczenia radzie sołeckiej, a jedynie do zwoływania jej posiedzeń.

Nie podziela Sąd także tego zarzutu skarg, który dotyczy § 25 zdanie 1 Statutów w zakresie słów: "w szczególności". Zgodnie z powoływanym wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, a także zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa i jego organów. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Kwestionowany przepis Statutów reguluje zadania rady sołeckiej.

Niemniej jeśli chodzi o radę sołecką, to niezależnie od podniesionych wyżej argumentów trzeba zauważyć, że z treści art. 36 ust. 1 u.s.g. a contrario wynika, że rada sołecka nie jest organem sołectwa. Tym samym nie odnosi się do niej wprost delegacja wynikająca z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., a w konsekwencji trudno zarzucić, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa poprzez uregulowanie w Statutach zadań rady sołeckiej w przedstawiony wyżej sposób. Podobnie odnośnie ustalenia liczy członków rady sołeckiej (§ 24 ust. 2 Statutów) trudno uznać, że doszło do istotnego naruszenia prawa, skoro przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie zawierają regulacji w tym zakresie, a do rady gminy należy określenie w statucie sołectwa organizacji i zakresu działania takiej jednostki pomocniczej.

Ponieważ jednak Sąd ocenił jako zasadny zarzut skarg dotyczący istotnego naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g.