Uzasadnienie
Rada Gminy Miedziana Góra uchwałą nr XXVI224/17 z dnia 2 marca 2017 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Z 2016, poz. 446 ze zmianami), dalej u.s.g. oraz art. 11 i 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013, poz. 856 ze zmianami), w § 1 przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Miedziana Góra w 2017 roku" w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały, a w § 3 uchwaliła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy Kielce-Zachód, który domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, zarzucił istotne naruszenie prawa, a to:
- 1. sprzeczność z art. 11a ustawy o ochronie zwierząt oraz art. 7 i 94 Konstytucji, polegającą na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego, poprzez wprowadzenie do załącznika zaskarżonej uchwały postanowień wykraczających poza zakres przyznanego upoważnienia ustalania zasad do opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a w szczególności:
wprowadzenie do Programu zapisów:
- - w Rozdziale 1 § 1 pkt 9 oraz w Rozdziale 5 § 9 dotyczących edukacji mieszkańców gminy Miedziana Góra w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, propagowania adopcji zwierząt bezdomnych,
- - w Rozdziale 2 § 6 pkt 5 dotyczącego współpracy z organizacjami pozarządowymi działającymi na terenie Gminy Miedziana Góra.
- 2. sprzeczność z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewyczerpanie pełnego zakresu delegacji przewidzianego w tym przepisie i niewskazanie w treści zaskarżonej uchwały:
- a) w Rozdziale 4 § 8 dotyczącym zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich konkretnego podmiotu, który będzie zajmował się zapewnianiem opieki dla bezdomnych zwierząt z terenu gminy Miedziana Góra i adresu,
- b) w Rozdziale 3 § 7 szczegółowych regulacji dotyczącym opieki nad wolno żyjącymi kotami, dotyczących w szczególności tego, kto i na jakich warunkach będzie je dokarmiał oraz kto będzie zapewniał dla nich karmę.
W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt nakłada na rady gmin obowiązek zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami gospodarskimi oraz nad wolno żyjącymi kotami. Dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami właściwym jest określenie konkretnego sposobu realizacji zadań nałożonych na gminy wymienioną ustawą. Rada Gminy podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobieganiu bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5.
Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała podanych wymagań nie spełnia. Program powinien zawierać zapisy szczegółowe dotyczące opieki nad kotami wolno żyjącymi. W zaskarżonej uchwale w Rozdziale 3 § 7 brak jest szczegółowych uregulowań w tym przedmiocie. W Rozdziale 4 § 8 analizowanego Programu dotyczącym zasad opieki nad bezdomnymi zwierzętami gospodarskimi nie wskazano konkretnego schroniska, które będzie zajmowało się bezdomnymi zwierzętami gospodarskimi z terenu gminy Miedziana Góra. Skarżący zaznaczył, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi powinien zawierać konkretne i jednoznaczne wskazania co do sposobu realizacji ujętych nim zadań. Brak takich zapisów w zaskarżonej uchwale stanowi istotne naruszenie prawa, co w konsekwencji powinno prowadzić do stwierdzenia jej nieważności w całości.
W odpowiedzi na skargę Gmina Miedziana Góra wniosła o jej oddalenie uznając ją za niezasadną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (ten ostatni przepis nie ma w sprawie zastosowania).
Uwzględniając powyższą regulację skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż te, które zostały w niej wskazane.
Mianowicie Sąd podziela w całości utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że uchwała rady gminy podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania ich bezdomności jest aktem prawa miejscowego. Uzasadniając takie stanowisko NSA między innymi w wyroku z 12 października 2014 r. w sprawie o sygn. II OSK 3245/16 (LEX nr 2199460) wskazał, że trzeba mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona – jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt.
Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter.
Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy.
Podobne stanowisko zostało zaprezentowane między innymi w wyrokach NSA w sprawach o sygnaturach II OSK 725/17, II OSK 37/13, II OSK 221/16, II OSK 1001/17 (dostępnych w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych).
Mając na uwadze powyższe rozważania należy wskazać, że zgodnie z obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449 ze zm.) zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do art. 13 pkt 2 ostatniej z powołanych ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy).
W niniejszej sprawie bezspornie będąca przedmiotem skargi uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. Okoliczność ta stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia jej nieważności w całości, jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 punkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (zob. w tej materii m.in.: wyroki NSA z dnia 23 października 2008 r., I OSK 701/08; publ. ONSAiWSA z 2009 r., nr 6, poz.118 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12; dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., I OSK 1213/10, dostępny w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych).
Odnosząc się natomiast do skargi, jedynie zarzut zawarty w jej pkt. 2 lit. b można by uznać za uzasadniony. Faktycznie bowiem przyjęty Program nie konkretyzuje podmiotu, który będzie wykonywał określone w jego § 7 działania.
Natomiast pozostałe zarzuty są bezzasadne.
Zaskarżona uchwała została podjęta 2 marca 2017 r. W tej dacie obowiązywał art. 11a ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2016 r., poz. 2102), która weszła w życie z dniem 6 stycznia 2017 r. Zawarte w § 11a ust. 2 ustawy sformułowanie "w szczególności" świadczy o tym, że aktualnie w tym ustępie nie są wyliczone w sposób enumeratywny kwestie, które może regulować program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, ale że jest to katalog otwarty. Co więcej, jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt "Ponadto proponuje się wprowadzenie otwartego katalogu elementów, będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny. W art. 11a ust. 2 ustawy wprowadzenie do wyliczenia otrzymałoby brzmienie: Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:, co pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych" (Lex. VIII.897, Zmiana ustawy o ochronie zwierząt – uzasadnienie projektu).
W ocenie Sądu tego typu regulacje, jakie znalazły się w: § 1 pkt 9 (że program obejmuje edukację mieszkańców Gminy Miedziana Góra w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt, odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, konieczności sterylizacji albo kastracji psów i kotów, adopcji zwierząt domowych), § 9 (że w ramach programu realizowane są następujące działania o charakterze edukacyjno – informacyjnym: 1. edukacja w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami oraz ich humanitarnego traktowani;
- 2. propagowanie sterylizacji i kastracji zwierząt;
- 3. propagowanie adopcji zwierząt domowych, w szczególności poprzez umieszczenie na stronie internetowej Gminy Miedziana Góra ofert zwierząt skierowanych do adopcji), § 6 pkt 6 (w myśl którego działania w zakresie zapobiegania bezdomności zwierząt obejmują współpracę z organizacjami pozarządowymi działającymi na terenie Gminy Miedziana Góra) w żadnym razie nie mogą być uznane za sprzeczne z art. 11a ustawy o ochronie zwierząt ani też za wykraczające poza ustawową delegację. Przeciwnie, tego rodzaju zapisy jak najbardziej wpasowują się w problematykę, jaką stosownie do tego przepisu może zamieścić rada gminy w programie, skoro niewątpliwie tego rodzaju działania mają na celu ochronę zwierząt i zapobieganie ich bezdomności.
Z kolei, jeśli chodzi o zarzut skargi wymieniony w pkt. 2 lit. a to stwierdzić należy, że aczkolwiek w Programie faktycznie nie wskazano konkretnego podmiotu zapewniającego miejsce dla zwierząt gospodarskich, jednakże wskazano w § 8, że jest to osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne w miejscowości Kostomłoty Drugie, ul. Starowiejska i w ocenie Sądu takie określenie czyni zadość wymogom art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt. W każdym bądź razie skarżący nie wykazał, aby takie określenie gospodarstwa rolnego zapewniającego miejsce dla zwierząt gospodarskich, na przykład z uwagi na wielość gospodarstw rolnych położonych w tej miejscowości i przy tej ulicy było niewystarczające.
Mając jednak na uwadze stwierdzone na wstępie naruszenie przepisów art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 42 u.s.g. należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.
W tym miejscu wskazać należy, że z uwagi na to, że zaskarżona uchwała – jej załącznik w postaci programu mógł wywołać pewne skutki prawne, bez znaczenia jest okoliczność, iż został on zmieniony uchwałą z 31 sierpnia 2017 r.