Uzasadnienie
Decyzją z 13 marca 2023 r., znak: SKO.PS-80/649/300/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania K. M., utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Burmistrza Gminy Włoszczowa decyzję z 25 marca 2022 r., znak: OPS.ŚR.5052.1.2021.EK1, o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką E. G. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z 18 czerwca 2021 r. organ I instancji odmówił przyznania K. M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką E. G. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z 30 lipca 2021 r. W uzasadnieniu wskazano, że małżonek E. G. – S. G. nie legitymuje się wymaganym przez art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ("uśr") do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przywołując art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, art. 27, art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ("Kro") podkreślono, że obowiązki alimentacyjne małżonków wyprzedzają obowiązki alimentacyjne krewnych.
Wyrokiem z 10 listopada 2021 r., sygn. II SA/Ke 784/21, tut. Sąd, po rozpoznaniu skargi K. M., uchylił obie ww. decyzje. W uzasadnieniu stwierdził, że zastosowana przez organ wykładnia językowa art. 17 ust 1a uśr nie uwzględnia treści art. 132 Kro w jego całościowym brzmieniu – zgodnie z którym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje także wówczas, gdy osoba zobowiązana w bliższej kolejności nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Skarżąca złożyła "Wynik konsultacji okulistycznej" S. G., w którym uprawniony lekarz okulista stwierdził, że cyt. "Nie może opiekować się całodobowo małżonką E. G. z powodu odwarstwienia siatkówki oka lewego". Dodała, że jej ojciec sam potrzebuje pomocy i nie pomaga żonie, gdyż sam niedowidzi, choruje na cukrzycę i nadciśnienie, ma założone stenty w sercu – co powoduje częste zmęczenie.
Ponadto, z orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wydanego na stałe wynika, że S. G., urodzony w 1937 r., wymaga częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. W ocenie tut. Sadu organy co najmniej przedwcześnie przyjęły, że skarżąca nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a uśr. Z kolei brak pogłębionej analizy faktycznej możliwości sprawowania opieki nad E. G. przez jej męża doprowadził do naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wytycznych Sąd zobowiązał organ do ustalenia w sposób jednoznaczny istotnych dla sprawy okoliczności, odnoszących się do faktycznych możliwości realizacji tych obowiązków przez osobę zobowiązaną w pierwszej kolejności, a konkretnie przez S. G. W przypadku uznania, że z uwagi na stan zdrowia, wiek, ewentualnie również warunki dochodowe, osoba ta nie jest w stanie zapewnić opieki nad żoną, zobowiązał organ do oceny zasadności złożonego przez stronę wniosku przez pryzmat przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr.
Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z 25 marca 2022 r.
W odwołaniu wnioskodawczyni zarzuciła organowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. błędne zastosowanie art. 17 ust. 1b uśr i nieuwzględnienie okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na datę powstania niepełnosprawności, a przez to naruszenie art. 7 i art. 90 Konstytucji RP. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W toku postępowania, tj. 11 kwietnia 2022 r. matka wnioskodawczyni zmarła.
Organ odwoławczy powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13 oraz stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych, wyjaśnił, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej podstawie, że niepełnosprawność nie powstała przed 18 lub 25 rokiem życia, tj. w wieku określonym w art. 17 ust. 1b uśr.
Mimo to, zdaniem Kolegium, zaistniała przesłanka negatywna przyznania wnioskowanego świadczenia, na którą również wskazał organ I instancji, a która wynika z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr. Mianowicie, małżonek niepełnosprawnej E. G. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy właściwe w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie mają natomiast wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Ustawodawca wyraźnie zaś wskazał w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, że zobowiązanym do opieki jest współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Na poparcie tego stanowiska Kolegium przywołało uchwałę siedmiu sędziów NSA z 14 listopada 2022 r., sygn. I OPS 2/22.
W skardze do tut. Sądu K. M. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego:
- a) poprzez niezastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr;
- b) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że pozostawanie w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zobowiązanie organów do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku w sprawie II SA/Ke 784/21, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W obszernym uzasadnieniu na poparcie skargi przywołano szereg orzeczeń sądów administracyjnych, cytując znaczne fragmenty ich uzasadnień. Odnosząc się do uchwały NSA w sprawie I OPS 2/22 skarżąca podniosła, że uchwała ta zapadła 14 listopada 2022 r., tymczasem wyrok tut. Sądu w sprawie II SA/Ke 784/21 został wydany 10 listopada 2021 r. i zobligowano w nim organ do oceny zasadności wniosku przez pryzmat przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. Podkreślono, że w niniejszej sprawie stan zdrowia S. G. uniemożliwiał sprawowanie opieki nad żoną, czego organy nie zakwestionowały.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do art. 17 ust. 1b uśr świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Podzielić w tym miejscu należy ocenę Kolegium, że wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, bez znaczenia pozostaje wiek, w którym niepełnosprawność matki skarżącej powstała, a istotne jest, że występuje ona w stopniu znacznym. Została zatem spełniona pierwsza z przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, dotycząca sytuacji osoby wymagającej opieki.
Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się natomiast do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny podjął 14 listopada 2022 r. uchwałę w składzie siedmiu sędziów, sygn. I OPS 2/22, w której wyjaśnił, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr, z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a). W tej sytuacji, nie ma wątpliwości, że w przypadku, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, organ administracji nie może przyznać świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom. Nie może już więc badać innych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na ustalenie możliwości sprawowania opieki przez małżonka.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że osoba wymagająca opieki do swojej śmierci 11 kwietnia 2022 r. pozostawała w związku małżeńskim. W konsekwencji nie były spełnione wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej. Trafnie więc organ uznał, że skoro osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługiwało jej córce (skarżącej). Ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia powinna być rozstrzygana orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając więc na względzie obowiązujący stan prawny oraz ww. uchwałę NSA, należało odmówić skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką.
Z art. 269 § 1 Ppsa wynika, że stanowisko zajęte w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Owa ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których zastosowanie ma przepis interpretowany w uchwale (por. wyrok NSA z 15 października 2020 r., sygn. II FSK 1579/18). Dopóki więc nie nastąpi zmiana zaprezentowanego w uchwale stanowiska, dopóty sądy administracyjne winny je respektować. Innymi słowy, ogólna moc wiążąca uchwał powoduje, że z chwilą ich podjęcia wiążą one sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których stosowany będzie interpretowany przepis.
W rozpoznawanej sprawie Sąd nie znalazł powodów, dla których nie podzielałby stanowiska zajętego w przywołanej uchwale. Okoliczność sprawowania przez skarżącą w ramach obowiązku alimentacyjnego opieki nad niepełnosprawną matką, nie znosi obowiązków określonych w art. 23 Kro, które ciążą na jej małżonku. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane podmiotom, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a uśr (por. Anna Kawecka (w:) Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz do art. 17, red. Katarzyna Małysa-Sulińska. LEX 2015; wyrok WSA w Poznaniu z 12 stycznia 2023 r., sygn. IV SA/Po 716/22).
Odnosząc się do kwestii mocy wiążącej wyroku tut. Sądu z 10 listopada 2021 r., sygn. II SA/Ke 784/21, wyjaśnić należy, że stosownie do art. 153 Ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że ocena prawna zawarta w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego traci także swoją moc wiążącą z uwagi na późniejsze podjęcie przez NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z 28 marca 2012 r. sygn. I OSK 670/11, z 12 października 2012 r., sygn. II OSK 1023/11, z 4 listopada 2011 r. sygn. I FSK 1691/10, z 1 września 2010 r. sygn. akt I OSK 920/10).
Takie też stanowisko prezentowane jest w literaturze (B. Gruszczyński, B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 636; H. Filipczyk, Granice związania sądu pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny - uwagi na tle orzecznictwa w sprawach podatkowych, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2012, nr 2, s. 40-41, A. Skoczylas, Glosa do uchwały NSA z dnia 30 czerwca 2008 r. o sygn. akt I FPS 1/08, Orzecznictwo Sądów Polskich 2009, Nr 1, poz. 4, s. 24).
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.