Uzasadnienie
Decyzją z 13 marca 2023 r., znak: SKO.PS-80/2714/1622/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Daleszyce decyzję z 21 lutego 2023 znak: 5211/000515/SP/OPŚ/02/2023, o odmowie przyznania K. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1, wnioskowanego na G. S. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożyła K. S. – matka G. S. legitymującego się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Kielcach z 2 stycznia 2023 r., którym ww. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do 31 stycznia 2025 r. Z orzeczenia wynika, że niepełnosprawność istnieje od 26.09.2020 r. K. S. nie pracuje zawodowo i sprawuje stałą i faktyczną opiekę nad synem.
Organ I instancji odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uznał, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała tak jak wskazuje przepis art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023, poz. 390), zwanej dalej u.ś.r.: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
W odwołaniu K. S. podniosła, że zawiesiła swoją emeryturę w ZUS Kielce, po to, aby opiekować się chorym synem, który jest rozwiedziony, zamieszkuje razem z nią w jednym domu i ona jest jego jedynym opiekunem. Wnuczek T. S. nie mieszka z nimi, nie odwiedza ojca i się nim nie interesuje. Zdaniem strony, odmowa przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego jest niezgodna z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13 z dnia 21.10.2014 r.
Organ odwoławczy powołując się na stosowne orzecznictwo NSA stwierdził, że nie jest też dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej podstawie, że niepełnosprawność nie powstała przed 18 lub 25 rokiem życia, tj. w wieku określonym w art. 17 ust. 1b uśr. TK w sprawie o syg akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z Konstytucją. Kryterium momentu powstania niepełnosprawności w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, utraciło więc przymiot konstytucyjności, co oznacza, że oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium
Mimo to, zdaniem Kolegium, zaistniała przesłanka negatywna przyznania K. S. wnioskowanego świadczenia. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego i należy je rozpatrywać w powiązaniu z art. 128, art. 129 § 1 i 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (K.r.o.). Z regulacji tych wynika, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi oraz, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
W ocenie organu, odwołującej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne tylko wtedy, gdy nie ma osób pełnoletnich spokrewnionych w pierwszym stopniu lub, gdy legitymują się one orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Kolegium przyjęło, że w analizowanej sprawie T. S. (syn osoby niepełnosprawnej) jako zstępny, spokrewniony w pierwszym stopniu jest osobą zobowiązaną do alimentacji w pierwszej kolejności. Przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego istniałyby tylko wtedy, gdyby syn G. S. nie był w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu np. posiadając orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. T. S. takiego orzeczenia nie posiada, natomiast nie jest okolicznością, która wykluczałaby dziecko z wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego wobec rodzica: kontynuowanie edukacji, zamieszkiwanie w innym miejscu, brak kontaktów z ojcem – tak, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.
Mając na uwadze, że nie zaszły okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny odwołującej względem syna, przed obowiązkiem alimentacyjnym jego własnego dziecka, Kolegium za zasadne uznało rozstrzygnięcie organu I instancji, odmawiające przyznania K. S. świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze do tut. Sądu K. S. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie:
- 1. art. 17 ust. 1 pkt 1 i 4 u.ś.r. polegającego na jego błędnej wykładni oraz zaniechaniu przeprowadzenia wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu poprzez przyjęcie, iż pełnoletnie dziecko osoby niepełnosprawnej jest w pierwszej kolejności zobowiązane do opieki nad tą osobą, bowiem ciąży na nim obowiązek alimentacyjny, podczas, gdy przepis jasno, w pierwszej kolejności wymienia matkę, lub ojca osoby niepełnosprawnej, a dopiero w punkcie 4 inne osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, a w konsekwencji błędne przyjęcie że przepis ten uniemożliwia ustalenie prawa skarżącej - matki do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki ma syna nielegitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, który to syn utrzymuje z ojcem sporadyczny kontakt, bowiem uczy się w szkole średniej,
- 2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad synem oraz związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem opieki przez syna - ucznia szkoły - nad ojcem, co skutkuje brakiem ustalenia prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Daleszyce z 21 lutego 2023 r. oraz zasądzenie od SKO w Kielcach na rzecz skarżącej K. S. zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).
Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa).
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przepis art. 17 ust. 1 wymienia enumeratywnie podmioty, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Każdy z tych podmiotów ma prawo oddzielnie ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym w odniesieniu do osób wymienionych w pkt 4 cyt. przepisu ustawa wprowadza kryterium obowiązku alimentacyjnego, który należy oceniać zgodnie z przepisami ustawy kodeks rodzinny i opiekuńczy. Obowiązek alimentacyjny o którym mowa w art. 128 K.r.o. sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania i obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych i wstępnych) oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem (art. 129 § 1 K.r.o.). Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami art. 132 K.r.o.).
Niewątpliwie matka i ojciec osoby wymagającej opieki, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji, gdy nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki – są uprawnieni do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie wprowadza dla tych osób dodatkowych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w odróżnieniu do osób o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Z tych względów, w ocenie Sądu, brak jest podstaw, aby uprawnienie matki w tym zakresie, rozpatrywać w kontekście obowiązku alimentacyjnego, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 129 i 132 K.r.o. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny. Obowiązek alimentacyjny jako kryterium przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie dotyczy podmiotów określonych w art. 17 ust. 1 pkt 1-3, lecz wyłącznie podmiotów określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
W analizowanej sprawie bezspornie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem pełnoletnim G. S. wystąpiła matka K. S. Nie jest również kwestionowana okoliczność, że G. S. legitymuje się wydanym 2 stycznia 2023 r. orzeczeniem Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Kielcach o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres do 31 stycznia 2025 r.
Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że K. S. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne tylko wtedy, gdy nie ma osób pełnoletnich spokrewnionych w pierwszym stopniu lub, gdy legitymują się one orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Błędne jest również stwierdzenie organu, że K. S. nie może zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne, gdyż nie spełnia warunków określonych w art. 17 ust. 1a, zgodnie z którym, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zdaniem Sądu, wskazany wyżej przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem nie odnosi się do matki jako podmiotu określonego w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r., któremu samoistnie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Przepis ten niewątpliwie ma zastosowanie do innych osób niż wymienione w pkt 1-3 art. 17 ust. 1 u.ś.r., o czym stanowi wprost art. 17 ust. 1a u.ś.r., a taka sytuacja w analizowanej sprawie nie występuje.
Dokonując wadliwej interpretacji art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach naruszyło przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy.
Prawidłowo natomiast Kolegium stwierdziło, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności. Przywołany w decyzji organu I instancji art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł być stosowany w związku z uznaniem go za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Stosując właściwą wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy przyjąć, że w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
W konsekwencji niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji uwzględni zaprezentowaną w niniejszej sprawie wykładnię art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r., a następnie oceni, czy zachodzą w sprawie przesłanki niezbędne dla przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z wnioskiem z 12 stycznia 2023 r.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 Ppsa.
O kosztach, na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa.