Uzasadnienie
Decyzją z 11 kwietnia 2023 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M. J., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy P. z 8 listopada 2022 r. odmawiającą ww. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem – P. J..
W uzasadnieniu SKO wskazało, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji M. J., zwana dalej skarżącą, nie zgodziła się z możliwością odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na datę powstania niepełnosprawności. Ponadto opiekuje się mężem osobiście i nie może z tego powodu podjąć pracy.
Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 5 i art. 17b ust. 1-2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i podniosło, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż P. J. orzeczeniem z 30 maja 2022 r. został uznany za osobę okresowo niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji od dnia 2 lutego 2022 r. do maja 2024 r.
Wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, organ odwoławczy podniósł, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zatem okoliczność, że niepełnosprawność powstała po 18 roku życia, nie wyklucza możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem nie ma znaczenia wiek, w którym ta niepełnosprawność powstała, istotne zaś jest, że występuje ona w stopniu znacznym.
SKO stwierdziło, że pomimo błędnej interpretacji ww. przepisów rozstrzygnięcie organu I instancji jest zasadne.
Skarżąca nie spełnia bowiem przesłanki rezygnacji z aktywności zawodowej, określonej w art. 17 ust. 1 ustawy.
Jak wynika z akt sprawy, M. J. oświadczyła, że zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym z dniem 2 lutego 2022 r. oraz, że jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 1,7667 ha przeliczeniowego, które zostało wydzierżawione i nie pobiera dopłat dla rolników oraz nie korzysta z innych form pomocy skierowanej do rolników. Złożonego oświadczenia nie potwierdza zaświadczenie Dyrektora Oddziału ARiMR w K. z 15 listopada 2022 r., z którego wynika, że skarżąca jest zarejestrowana w systemie informatycznym ARiMR jako producent rolny i pobierała płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W ramach kampanii na 2022 r. nie złożyła wniosku o przyznanie płatności.
W ocenie SKO skarżąca jako producent rolny jest osobą fizyczną, która prowadzi na własny rachunek działalność rolniczą. Sam fakt niepobierania w 2022 r. dopłat, w ocenie Kolegium, nie przesądza o fakcie zaprzestania pracy w gospodarstwie rolnym. Ustalając, czy strona zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym, obok uzyskiwania dopłat z ARiMR, należy mieć na uwadze również to, czy skarżąca jest producentem rolnym. Sam fakt pobierania dopłat zależy od woli rolnika, który może, ale nie musi ubiegać się o pomoc z programów prowadzonych przez ARiMR. Nie jest rolą organów administracji publicznej badanie, czy strona złożyła wniosek o dopłaty na nowy okres. Pojęcie producenta rolnego jest szerokie i obejmuje swoim zakresem wiele dziedzin rolnictwa. Rolą organu nie jest badanie czym zajmuje się rolnik, ale czy posiada instrumenty do zarobkowania w ramach rolnictwa. Choć w doktrynie dyskusyjnym jest porównywanie instytucji działalności rolniczej z pozarolniczą działalnością gospodarczą (głównie z powodów podatkowych), w zakresie rezygnacji z pracy można – zdaniem SKO – odwołać się do wypracowanego orzecznictwa stanowiącego, że osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą musi wykazać, że ją wykreśliła z ewidencji lub zawiesiła.
Sam fakt rejestracji działalności gospodarczej daje bowiem możliwość zarobkowania w jej ramach. Nie jest zatem istotnym, czy wnioskodawca uzyskuje dochód w ramach działalności gospodarczej oraz jaki jest profil tej działalności, ale czy jest ona aktywna. Zatem w niniejszej sprawie nie jest ważne, czy skarżąca posiada łąki, użytki, czy też zajmuje się inną dziedziną rolniczą, ale czy jest producentem rolnym zgodnie m.in. z ustawą w dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznawanie płatności i z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 grudnia 2022 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinien spełnić wniosek o wpis do ewidencji producentów oraz szczegółowych warunków i trybu składania wniosku o wpis do ewidencji producentów.
Dodatkowo Kolegium wskazało, że jeżeli w przyszłości skarżąca faktycznie zaprzestanie pracy w gospodarstwie rolnym i będzie to wynikać ze stanu faktycznego sprawy, to ponownie może ubiegać się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Niemniej jednak już na tym etapie organ wyjaśnił, że w przypadku rolników koniecznym jest wykazanie, że nie są zarejestrowani w ARiMR jako producenci rolni. W tej konkretnej sprawie obowiązek wyrejestrowania się z ewidencji będzie dotyczył zarówno skarżącej, jak i jej męża. "Fakt bowiem pozostawania współwłaścicielami gospodarstwa rolnego, małżonkowie zarejestrowani są jako producenci rolni pod jednym numerem (tzw. grupa producentów)."
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze M. J. podniosła, że w dniu 17 kwietnia 2023 r. została wykreślona w ARiMR w S. jako producent rolny. Jej mąż P. J. nie jest zarejestrowany jako producent rolny. Gospodarstwo, które posiadają, jest wydzierżawione. Z tego posiadania nie czerpią żadnej korzyści, nie otrzymują dopłat.
Sytuacja rodzinna, bytowa i zdrowotna skarżącej jest bardzo trudna. Stan męża stale się pogarsza, wymaga on całodobowej opieki.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390), zwanej dalej u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji podkreślenia wymaga w pierwszej kolejności, że trafnie organ odwoławczy przyjął, że dla świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywanego przez opiekunów osób dorosłych nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności. Przywołany w decyzji organu I instancji art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł być stosowany w związku z uznaniem go za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Stosując właściwą wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy należy przyjąć, że w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
W konsekwencji, jak słusznie przyjęło Kolegium, niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co znalazło potwierdzenie w jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 300/19; z 26 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 8/19; dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Wyrażony wyżej pogląd Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podziela i przyjmuje jako własny.
W ocenie Kolegium, skarżąca nie spełniła natomiast przesłanki zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego, co było bezpośrednią przyczyną utrzymania w mocy decyzji I instancji o odmowie przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 17b ust. 1 u.ś.r. w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio:
- 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego;
- 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym.
Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (art. 17b ust. 2 u.ś.r.).
Co do zasady nie ma obowiązku badania treści tego oświadczenia (tj. co do faktów) przez organy orzekające w sprawie, co jednak nie wyklucza możliwości oceny prawdziwości oświadczenia jako dowodu w sprawie. Ocena ta powinna się przy tym odbywać z poszanowaniem ogólnych reguł swobodnej oceny dowodów, tym bardziej że oświadczenie jest składane właśnie pod rygorem odpowiedzialności karnej.
Rację ma SKO, że zaprzestanie prowadzenia przez rolnika gospodarstwa rolnego, o jakim mowa w art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r., nie polega tylko na faktycznym zaniechaniu wykonywania przez rolnika pewnych czynności, jak np. zaprzestanie osobistej uprawy, zbierania plonów, czy uzyskiwania zysków z gospodarstwa, w tym zaprzestanie składania wniosków o dopłaty unijne. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego wymaga poza tym przedsięwzięcia szeregu czynności prawnych, powiązanych integralnie ze statusem rolnika i prowadzeniem przez niego działalności rolniczej, takich jak np. złożenie wniosku o usunięcie wpisu z ewidencji producentów rolnych, który pozwala danemu producentowi (rolnikowi) na korzystanie z systemów wsparcia bezpośredniego, a więc prowadzenie gospodarstwa rolnego (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z 30 maja 2023 r., sygn. II SA/Ke 260/23, dostępny jak wyżej).
W zasadzie jedyną uzasadnioną prawnie podstawą przyjęcia, że skarżąca nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, było to, że w dacie orzekania przez organy pozostawała zarejestrowana w systemie ewidencji producentów rolnych ARiMR. Kolegium dostrzegło bowiem, że skarżąca w ramach kampanii na 2022 r. nie złożyła wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Stosownie natomiast do treści art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Uszczegółowieniem tej ostatniej zasady jest art. 79a § 1 k.p.a., który w zdaniu 1 stanowi, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
W ocenie Sądu, w niniejszym przypadku doszło do naruszenia przez SKO powyższych przepisów w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro bowiem jedyną istotną przeszkodą dla uznania, że skarżąca spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, był brak wyrejestrowania się przez nią z systemu ewidencji producentów rolnych ARiMR, organ powinien był pouczyć o tym skarżącą w trybie art. 79a k.p.a., zwłaszcza że organ I instancji nie uznawał tego faktu za przeszkodę w przyznaniu świadczenia, albowiem dwukrotnie uzasadniał odmowę przyznania świadczenia jedynie faktem, że niepełnosprawność P. J. powstała po ukończeniu 18. roku życia, nawet pomimo uchylenia przez Kolegium pierwszej decyzji organu I instancji z 9 czerwca 2022 r. Co więcej – właśnie w tej decyzji, z 31 października 2022 r., uchylającej decyzję organu I instancji z 9 czerwca 2022 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, Kolegium wskazało, że organ winien ustalić, czy strona pobiera dopłaty dla rolników oraz korzysta z innych (jakich) form pomocy kierowanych do tej grupy społecznej.
Organ II instancji nie odwołał się wówczas w ogóle do ewidencji producentów rolnych i prawnego znaczenia wpisu do tej ewidencji dla oceny spełnienia przesłanki z art. 17b ust. 1 pkt 1 ustawy w postaci zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wobec takiego stanowiska organu odwoławczego, zaprezentowanego w decyzji z 31 października 2022 r., skarżąca, która w 2022 r. nie pobierała dopłat, a gospodarstwo rolne wydzierżawiła (składając do akt stosowną umowę), mogła pozostawać w uzasadnionym przekonaniu, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy jej wniosek zostanie uwzględniony, gdyż dopełniła wszystkich formalności pozwalających na przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Niezastosowanie przez SKO art. 79a k.p.a. spowodowało, że skarżąca pozbawiona została możliwości obrony w postępowaniu odwoławczym, choćby poprzez przedstawienie dodatkowych dowodów mających wpływ na wynik sprawy.
Podkreślenia wymaga, że, jak wynika z dokumentacji załączonej do skargi, po wydaniu zaskarżonej decyzji, a dokładnie w dniu jej doręczenia tj. 17 kwietnia 2023 r., skarżąca złożyła wniosek o wyrejestrowanie z systemów ewidencji ARiMR i uzyskała pozytywną decyzję z 18 kwietnia 2023 r. w tym zakresie (k. 6 akt sądowych). Gdyby organ odwoławczy dochował określonych wyżej zasad proceduralnych, skarżąca miałby możliwość wypełnienia wymogu wskazanego przez SKO jeszcze przed wydaniem decyzji. Tymczasem organ ten nie wystosował zawiadomienia w trybie art. 10 i 79a k.p.a., a tym bardziej nie poinformował skarżącej o przesłankach zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co mogło skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Naruszenie przez organ odwoławczy art. 79a k.p.a., w stanie faktycznym sprawy doprowadziło do jednoczesnego uchybienia zasadzie dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Wobec powtarzanego dwukrotnie wadliwego stanowiska organu
I instancji odnośnie do daty powstania niepełnosprawności P. J., kwestia związana z wykreśleniem z ewidencji producentów rolnych, przesądzająca o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, była bowiem przedmiotem merytorycznej oceny dopiero na etapie postępowania odwoławczego, pozbawiając tym samym skarżącą możliwości podjęcia czynności, które miały wpływ na jej sytuację materialnoprawną.
W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania powoduje konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią przedstawione wyżej uwagi i wyeliminują dotychczasowe naruszenia prawa biorąc pod uwagę zaistniałą zmianę stanu faktycznego, związaną z wykreśleniem skarżącej z ewidencji producentów rolnych.