Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą Nr [....] z dnia [...] Rada Gminy, powołując się na przepisy art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r.
o samorządzie gminnym, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984r. o fundacjach i § 16 ust. 1 Statutu Fundacji w P., uchwalonego uchwałą Rady Gminy z dnia [...] Nr [...], powołała do Rady Fundacji w P. na kadencję 2006-2010 / do 29 grudnia 2010r./ W. K., A. Ł., W. M., M. M. i J. M., wskazując, iż Rada Fundacji wybierze spośród siebie Przewodniczącego i wiceprzewodniczącego oraz, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Uchwała ta została podjęta na tle następujących okoliczności.
W dniu 17 grudnia 2002r. Rada Gminy powołując się na przepisy art. 2 ust. 2 i 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 ustawy o fundacjach powołała Fundację w P., zatwierdziła statut Fundacji, stanowiący załącznik do tej uchwały i wskazała, że fundusz założycielski zostanie pokryty ze środków budżetu gminy. W dniu [...] został podpisany w formie aktu notarialnego akt ustanowienia fundacji. Zgodnie ze statutem organami Fundacji są Rada Fundacji zwana dalej Radą oraz jednoosobowy Zarząd. W § 16 statutu zawarte zostało uregulowanie, że w skład Rady wchodzi 5 osób wybieranych przez Radę Gminy w głosowaniu tajnym na okres: 3 osoby na 4 lata i 2 osoby na 2 lata. W § 23 zastrzeżono, że zmiany statutu nie mogą dotyczyć podstawowych celów Fundacji oraz, że decyzje w przedmiocie zmian statutu podejmuje Rada w formie uchwały, większością 4/5 głosów.
Uchwałą z dnia [...] Rada Gminy ustaliła ordynację wyborczą dla fundacji przez siebie powołanych, uchwałą z dnia [...] skierowała do Rady Fundacji na okres do 29 grudnia 2006r. dwie osoby i "przyjęła do wiadomości", że do składu Rady Fundacji zostały skierowane przez Fundację w W. dwie inne osoby oraz jedna przez Stowarzyszenie.
Uchwałą z dnia [...] Rada Gminy wyraziła zgodę na bezprzetargowe użyczenie na okres 25 lat nowo wybudowanego obiektu Dom Seniora dla Fundacji w P. W dniu 22 listopada 2006r. został zmieniony przez Radę Fundacji m. in. §16 statutu. Zgodnie z jego nowym brzmieniem w skład rady Fundacji w P. wchodzi pięć osób skierowanych przez Zarząd Fundacji w W. Zmiana ta została wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego postanowieniem Sądu Rejonowego w K. Wydział Gospodarczy w dniu 27 grudnia 2006r.
Przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Zarząd Fundacji pismem z dnia 22 lutego 2007r. zwrócił się do Wojewody o stwierdzenie nieważności tej uchwały zaś po otrzymaniu odpowiedzi, iż analiza pod względem zgodności z prawem nie wykazała naruszenia prawa, pismem z dnia 11 kwietnia 2007r., doręczonym w dniu 13 kwietnia 2007r. wezwał w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym Radę Gminy do uchylenia zaskarżonej uchwały, podnosząc, iż została podjęta wbrew obowiązującemu Statutowi.
W dniu 25 maja 2007r. za pośrednictwem Rady Gminy została wniesiona przez Fundację skarga na uchwałę z dnia [...]. Powołując się na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 art. 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca domagała się stwierdzenia na podstawie art. 147 nieważności tej uchwały, zarzucając naruszenie prawa materialnego - art. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984r., art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz Statutu Fundacji. Skarżąca wskazała, że Rada Gminy podjęła uchwałę, nie mając do tego uprawnień. Zakładając fundację organ nie zastrzegł sobie prawa do wyrażania zgody na zmianę statutu i nie ma on żadnych praw do Fundacji a w szczególności do zarządzania nią. Skarżąca Fundacja otrzymała od Fundacji w W. wsparcie finansowe i dlatego Rada Gminy zgodziła się na uzależnienie Fundacji w P. od Fundacji w W., czego przykładem jest uchwała z [...] w sprawie powołania do Rady Fundacji osób skierowanych przez inne podmioty.
Skarżąca podniosła, że ma interes prawny, aby jej organy były wybierane zgodnie ze statutem, naruszenie przepisów godzi w porządek prawny a sam fakt podjęcia przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały powoduje podważenie zaufania do Fundacji. Uchwała narusza prawo, bowiem została wydana bez podstawy prawnej. Na podstawie art. 18 o samorządzie gminnym rada gminy może podejmować uchwały wyłącznie w ramach kompetencji, określonych bądź w ustawie ustrojowej bądź w przepisach innych ustaw, wyraźnie upoważniających radę gminy do podejmowania uchwał. W niniejszej sprawie Rada Gminy nie posiadała delegacji do podjęcia tej uchwały ani wynikającej z ustawy o samorządzie gminnym, ani też Statutu, który jest zarejestrowany i stanowi źródło prawa. Dlatego też zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności tej uchwały celem wyeliminowania z obrotu wadliwego aktu. Konsekwencją bowiem tej uchwały jest istnienie dwóch Rad Fundacji w odmiennych składach osobowych, wyłonionych przez dwa różne organy. Taka sytuacja godzi w porządek prawny i bezpieczeństwo funkcjonowania Fundacji, jej pracowników i mieszkańców Domu Opieki.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że Fundacja została powołana do życia jego uchwałą, że Fundator – Gmina wniosła wkład założycielski w wysokości [...] złotych i że zgodnie ze statutem uchwalonym uchwałą Nr [...] w skład Rady Fundacji wchodzi 5 osób powołanych przez Fundatora, zatem powołanie do Rady Fundacji odbyło się zgodnie z postanowieniami statutu. Zasady wyboru członków rad fundacji zostały ustalone uchwałą Rady Gminy z dnia 24 listopada 2003r., która to uchwała została przesłana Zarządowi skarżącej. Zmiana § 16 statutu została dokonana bez zgody Rady Gminy i zmiana ta jest nieważna ponieważ jest niezgodna ze statutem założycielskim, aktem notarialnym o utworzeniu Fundacji i ordynacją wyborczą. Przyjmując nowy zapis statutu Rada Gminy jako Fundator została całkowicie pozbawiona wpływu na decyzje.
Jednocześnie organ wskazał, że ponieważ to uchwała z dnia 22 listopada 2006r. zmieniająca statut narusza w istotny sposób prawo, złożony został do Sądu Rejonowego wniosek o jej uchylenie. Wniosek ten nie został jeszcze rozpoznany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
W pierwszej kolejności Sąd rozważał, czy zaskarżona uchwała podlega kontroli sądu administracyjnego a więc, czy jest aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 w szczególności pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej uppsa. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji.
Mając na uwadze to, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należy między innymi ochrona zdrowia oraz pomoc społeczna i związane z tym sprawy dotyczące ośrodków i zakładów opiekuńczych, zaskarżona uchwała zaś dotyczy Fundacji powołanej przez Gminę właśnie w celu realizacji tych zadań, w ocenie Sądu uzasadnione jest przyjęcie, iż zaskarżona uchwała mieści się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej. W tym miejscu bowiem wskazać należy, iż jeśli chodzi o fundacje ustawodawca zastrzegł w art. 12 – 14 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984r. o fundacjach / tekst. jedn. Dz. U. Nr 46 za 1991r. poz. 203 z późniejszymi zmianami/ do właściwości sądów powszechnych jedynie sprawy dotyczące badania zgodności działania fundacji z przepisami prawa i statutem oraz celem, w jakim fundacja została ustanowiona. W niniejszej sprawie natomiast przedmiotem zaskarżenia nie jest działanie fundacji lecz organu gminy. Inną natomiast kwestią pozostaje to, czy organ ten władny był podjąć w formie uchwały władczą w stosunku do skarżącej decyzję.
Skarga została wniesiona w terminie, o jakim mowa w art. 53 § 2 uppsa a jej wniesienie zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa dlatego też należało rozpoznać ją merytorycznie.
Przede wszystkim wskazać należy, iż zgodnie z art. 7 ustawy o fundacjach z chwilą wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego fundacja uzyskuje osobowość prawną, zgodnie zaś z art. 4 fundacja działa na podstawie przepisów ustawy o fundacjach i statutu. W doktrynie przyjmuje się, że statut stanowi źródło prawa
/ por. komentarz do ustawy o fundacjach Henryk Cioch, Andrzej Kidyba Wydawnictwo Lex Warszawa 20027 str. 40/, niewątpliwie zaś jest on podstawowym dokumentem w działaniu fundacji. Wpisy do Krajowego Rejestru Sądowego są jawne i domniemywa się, że są one prawdziwe/ art. 8 i 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997r. o Krajowym Rejestrze sądowym/. W niniejszej sprawie okolicznością niesporną było to, że w chwili założenia fundacji w pierwotnym brzmieniu Statut przewidywał, że w skład Rady Fundacji wchodzą osoby wybierane przez Radę Gminy natomiast dniu [...] to jest w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały obowiązywał wpisany do Krajowego Rejestru Sądowego statut, który w § 16 przewidywał, iż w skład Rady Fundacji wchodzi pięć osób skierowanych przez Zarząd Fundacji w W. Zasadą jest, iż wszelkie akty podejmuje się na podstawie obowiązującego w dacie ich wydawania prawa. Ponieważ przepisy statutu nie upoważniały Rady Gminy do podjęcia w dniu [...] uchwały ustalającej skład osobowy Rady Fundacji, uchwała niewątpliwie przepisy tego statutu narusza.
Podnoszony w odpowiedzi na skargę zarzut, iż dokonana zmiana statutu jest nieważna, bowiem została dokonana bez zgody założyciela i wbrew statutowi a także ordynacji wyborczej do organów fundacji założonych przez Gminę, w niniejszej sprawie nie może być badany; będzie to objęte kognicją Sądu Rejonowego, do którego Gmina złożyła wniosek w tej sprawie. Dlatego tylko na marginesie wskazać należy, iż uchwalony przez Radę Gminy Statut Fundacji przewidywał jedynie, że zmiany statutu nie mogą dotyczyć podstawowych celów Fundacji i że do dokonywania innych zmian uprawniona jest Rada Fundacji.
W tym miejscu wskazać należy, iż jeśli Rada Gminy z jakiś powodów uważała, iż niezgodne z prawem było dokonanie w dniu [...] zmiany statutu, powinna była najpierw podjąć działania celem wyeliminowania tej zmiany.
Podejmując zaskarżoną uchwałę organ powołał się także na przepisy art. 5 ustawy o Fundacjach oraz art. 15 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z brzmieniem tego pierwszego fundator ustala statut fundacji, określający jej nazwę i majątek, cele, zasady, formy i zakres działalności fundacji, skład i organizację zarządu, sposób powoływania oraz obowiązki i uprawnienia tego organu i jego członków. Statut może zawierać również inne postanowienia, w szczególności dotyczące prowadzenia przez fundację działalności gospodarczej, dopuszczalności i warunków jej połączenia z inną fundacją, zmiany celu lub statutu, a także przewidywać tworzenie obok zarządu innych organów. Jak wynika z powyższego uregulowania przepis ten dotyczy jedynie uchwalenia statutu fundacji przed nabyciem przez nią osobowości prawnej. Z chwilą, gdy fundacja zostaje wpisana do rejestru sądowego i uzyskuje osobowość prawną, staje się ona niezależnym od fundatora podmiotem.
Fundator wobec niej może mieć tylko takie uprawnienia, jakie zastrzegł dla siebie w statucie. W związku z tym również art. 5 ust. 1 o fundacjach nie dawał organowi uprawnienia do władczego wkraczania w kwestie powołania członków Rady Fundacji. Źródła takiego uprawnienia nie mógł również stanowić art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym. Takim organem jest ona bowiem tylko w sprawach należących do kompetencji jednostek samorządowych. Powołana przez Radę Gminy Fundacja stała się samodzielnym podmiotem prawa, nie jednostką pomocniczą gminy, w stosunku do której Rada gminy mogłaby podejmować władcze działania w oparciu o przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Dlatego też zaskarżona uchwała narusza nie tylko statut ale także powołany w jej podstawie prawnej przepis ustawy o samorządzie gminnym.
Nie może budzić również wątpliwości to, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej skoro z naruszeniem aktualnie obowiązującego statutu kieruje do organu fundacji osoby wybrane przez nieuprawniony do tego podmiot. Powołanie dwóch składów tego samego organu Fundacji godzi w porządek prawny.
Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 147 uppsa. Zgodnie z art. 152 tej samej ustawy Sąd określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, zaś na podstawie art. 200 zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania.