Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 11 marca 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania E. M. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Kielce z 15 stycznia 2019 r. orzekającej o odmowie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że E. M. wystąpiła do MOPR w Kielcach z wnioskiem o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Powołując się na ustalenia organu I instancji, SKO podało, że A. M. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,2100 ha przeliczeniowego, natomiast wnioskodawczyni posiadała w 2017 r. gospodarstwo rolne o powierzchni 5,8900 ha. W aktach sprawy znajduje się umowa z 6 listopada 2015 r. o przekazaniu posiadania tego gospodarstwa E. M. na okres 10 lat. Wnioskodawczyni przedłożyła także porozumienie z 31 grudnia 2017 r. o rozwiązaniu tej umowy 31 grudnia 2017 r.
Organ odwoławczy podniósł, że samo posiadanie gospodarstwa rolnego stanowi podstawę do doliczenia do dochodu rodziny dochodu z takiego gospodarstwa. Z gospodarstwa rolnego, w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymuje się bowiem także ten, kto włada nim na podstawie tytułu prawnego, pozwalającego na oddanie tego gospodarstwa w posiadanie zależne, np. w dzierżawę lub użytkowanie.
Ponadto SKO zauważyło, że zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego poprzez np. jego sprzedaż, darowiznę lub zakończenie dzierżawy, nie jest dochodem utraconym w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 22 tej ustawy zatrudnienie lub inna praca zarobkowa - oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Zatem ustawodawca odrębnie uregulował zasady uzyskiwania i utraty dochodu z pracy, a inaczej dochodu z gospodarstwa rolnego.
Kolegium zaznaczyło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że przepisów dotyczących utraty dochodów nie należy stosować rozszerzająco. Dlatego też do dochodu rodziny należy doliczyć dochód z gospodarstwa należącego do A. M. i wnioskodawczyni o powierzchni 5,8900 ha przeliczeniowego za okres od stycznia do grudnia 2017 r. czyli łącznie 7,1000 ha.
Organ II instancji wskazał, że Prezes Głównego Urzędu Statystycznego obwieszczeniem z dnia 21 września 2018 r. ustalił, że przeciętny dochód z pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym z 1 ha przeliczeniowego w 2017 r. wyniósł 3399 zł. Roczny dochód z jednego ha przeliczeniowego wynosił w 2017 r. 3399 zł. Dochód z gospodarstwa rolnego za 2017 r. wynosił zatem 24 132,90 zł, a miesięczny dochód z 1 ha wynosił 2011,07 zł.
Zdaniem Kolegium ustalając dochód rodziny, organ I instancji zasadnie uznał za utracony dochód jaki wnioskodawczyni uzyskiwała w Firmie [...] " (rozwiązanie umowy o pracę), a także w MOPR w Kielcach z powodu uzyskania prawa do urlopu wychowawczego od 16.11.2018 r. do 30.09.2019 r. Miesięczny dochód rodziny wynosił do listopada 2018 r., 5179,28 zł, czyli 1726,43 zł na osobę, natomiast od grudnia 2018 r., 3325,70 zł, czyli 1108,57 zł. na osobę w rodzinie. Tak ustalony dochód przekracza kryterium dochodowe wynoszące 674,00 zł.
Kończąc SKO podniosło, że w niniejszym przypadku nie zostały spełnione przesłanki do uzyskania świadczeń rodzinnych na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, E. M. zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 3 ust. 22 oraz 23 pkt c ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że prowadzenie działalności rolniczej nie mieści się w katalogu "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" oraz, że zaniechania prowadzenia gospodarstwa rolnego nie można utożsamiać z utratą pracy zarobkowej, podczas gdy samo posiadanie gospodarstwa rolnego ma istotne znaczenie przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych, a zatem zaprzestanie prowadzenia takiej działalności nie może pozostać indyferentne dla przyznania prawa do świadczeń rodzinnych,
- 2. art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne nieuwzględnienie jako dochodu utraconego, dochodu doliczonego z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego, a tym samym niezmniejszenie dochodu rodziny o kwotę utraconego dochodu, podczas gdy utrata tego dochodu jest permanentna i powinna być uwzględniana przy obliczaniu dochodu rodziny,
- 3. art. 3 ust 1 lit c w zw. art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji automatyczne doliczenie do dochodu rodziny, dochodu z gospodarstwa rolnego, pomijając zupełnie okoliczność, czy gospodarstwo to rzeczywiście generuje jakiekolwiek dochody, w konsekwencji uznanie, że posiadanie gospodarstwa jest tożsame z uzyskiwaniem dochodów, co skutkowało odmową przyznania skarżącej świadczeń rodzinnych,
- 4. art. 32 Konstytucji poprzez nierówne traktowanie obywateli i pozbawienie osób, które posiadały gospodarstwo rolne możliwości odliczenia dochodu utraconego oraz pominięciu okoliczności wykonywania tej formy aktywności, czy osiągania z niej dochodu, podczas gdy obligatoryjne jest doliczenie do dochodu rodziny, dochodu uzyskiwanego z prowadzenia gospodarstwa rolnego na podstawie 1 ha przeliczeniowego, nawet jeśli działalność taka nie przynosi dochodów albo nie jest wykonywana,
- 5. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów dokonanej w oparciu jedynie o część zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem zbadania okoliczności wskazujących na brak uzyskiwania dochodu oraz, że rezygnacja z prowadzenia działalności rolniczej miała charakter stały, tym samym dochód rodziny powinien zostać zmniejszony o kwotę dochodu utraconego, nie bacząc przy tym na interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności skarżącej.
W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że zastrzeżenie budzi fakt doliczenia dochodu z posiadania gospodarstwa rolnego do dochodu rodziny, pomijając zbadanie okoliczności, czy z tego gospodarstwa faktycznie jest osiągany jakiś dochód i czy stanowi ono źródło utrzymania wnioskującego o dane świadczenie.
Ponadto posiadanie gospodarstwa rolnego jest formą pracy zarobkowej, która odgrywa ważną rolę w procesie ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Zdaniem skarżącej zaniechanie prowadzenia działalności gospodarczej znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 3 ust. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż prowadzenie działalności rolniczej niewątpliwie ma charakter zarobkowy. Rezygnacja z prowadzenia takiej działalności powinna rzutować na wysokość osiągniętego dochodu rodziny, a tym samym na możliwość ubiegania się o świadczenie rodzinne. W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie miała miejsce sytuacja określona w art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż 31 grudnia 2017 r. rozwiązana została umowa przekazania posiadania gospodarstwa rolnego - stanowiąca podstawę doliczenia dochodu. Fakt braku uwzględnienia utracenia z tego tytułu dochodu, który ma charakter stały, stanowi naruszenie art. 3 ust. 22 oraz 23 pkt c oraz 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zmianami), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (ten ostatni przepis nie ma jednak w sprawie zastosowania).
Dokonując tak określonej kontroli, w ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, ale przede wszystkim z innych powodów, aniżeli te, które zostały w niej wskazane.
Mianowicie, na wstępie zauważyć należy, że ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. na datę wydania zaskarżonej decyzji Dz. U. z 2018 r., poz. 2220), dalej określanej również jako ustawa, definiując pojęcie gospodarstwa rolnego w art. 3 pkt 6 poprzez odwołanie się w tym względnie do przepisów ustawy o podatku rolnym, nie zawiera definicji pojęcia "posiadanie gospodarstwa rolnego". Jednocześnie ustawa wiąże z posiadaniem takiego gospodarstwa obowiązek doliczenia do dochodu rodziny dochodu uzyskiwanego z gospodarstwa rolnego, w sposób szczegółowy określając sposób liczenia tego dochodu. Treść art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1892 oraz z 2018 r. poz. 1588 i 1669) świadczy o tym, że ustawodawca nakazuje liczyć ten dochód w sposób szacunkowy, w zupełnym oderwaniu od faktycznie uzyskiwanego dochodu.
Ponieważ brak jest legalnej definicji posiadania gospodarstwa rolnego na użytek stosowania przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustalając, co należy rozumieć pod tym pojęciem, konieczne jest dokonanie analizy innych przepisów znajdujących się w tej ustawie, a dotyczących kwestii związanych z dochodem z gospodarstwa rolnego. I tak, zgodnie z art. 5 ust. 8a ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem:
- 1) oddanej w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego;
- 2) gospodarstwa rolnego wniesionego do użytkowania przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną;
- 3) gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę w związku z pobieraniem renty określonej w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.
Z kolei w myśl art. 5 ust. 8b. Ustalając dochód rodziny uzyskany przez dzierżawcę gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę na zasadach, o których mowa w ust. 8a, dochód uzyskany z gospodarstwa rolnego pomniejsza się o zapłacony czynsz z tytułu dzierżawy.
ust. 8c. Ustalając dochód rodziny uzyskany z wydzierżawionego od Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa gospodarstwa rolnego, dochód uzyskany z gospodarstwa rolnego pomniejsza się o zapłacony czynsz z tytułu dzierżawy.
Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że z posiadaniem gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych mamy do czynienia wówczas, gdy osoba występująca z wnioskiem o przyznanie świadczenia jest właścicielem takiego gospodarstwa lub jego wieczystym użytkownikiem albo też włada tym gospodarstwem na podstawie takiego tytułu prawnego, który upoważnia ją do oddania tego gospodarstwa w dzierżawę (por. wyrok NSA z 27 października 2010 r. sygn. I OSK 976/10, w uzasadnieniu którego Sąd ten wskazał, że w rozumieniu u.ś.r. "utrzymuje się" z gospodarstwa rolnego także ten, kto włada nim na podstawie tytułu prawnego pozwalającego na oddanie tego gospodarstwa w posiadanie zależne, to jest w dzierżawę lub w użytkowanie - wyrok dostępny w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych).
Nie może budzić wątpliwości to, że nie jest dopuszczalne wliczenie do dochodu dwóch rodzin za ten sam okres dochodu liczonego w sposób określony w art. 5 ust. 8 ustawy z tego samego gospodarstwa rolnego. Jeżeli więc, stosownie do art. 5 ust. 8a, ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary oddane w dzierżawę z wyjątkami przewidzianymi w zacytowanych wyżej punktach 1, 2 i 3, oznacza to, że jeżeli doszło do przekazania przez właściciela posiadania gospodarstwa rolnego nie w dzierżawę o jakiej mowa w punktach 1 i 3 ale w innego rodzaju posiadanie/dzierżawę/ użytkowanie w potocznym tego słowa znaczeniu, dochód z tego gospodarstwa wlicza się do dochodu jego właściciela, nie zaś posiadacza zależnego.
Z kolei z regulacji zawartej w zacytowanych wyżej ust. 8b i 8c art. 5 ustawy wynika, że tylko taki dzierżawca, który zawarł umowę stosownie do przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników albo umowę, na podstawie której wydzierżawiający pobiera rentę określoną w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz w innych przepisach, o których mowa w art. 5 ust. 8a pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz dzierżawca, który objął w posiadanie gospodarstwo na podstawie umowy zawartej z Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa ma doliczany do dochodu rodziny dochód z tego gospodarstwa, z tym, że pomniejszony o wysokość czynszu.
W niniejszej sprawie, jak wynika ze znajdującej się w aktach umowy z 6 listopada 2015 r. zatytułowanej "umowa przekazania posiadania" wynika, że na jej podstawie B. J. - posiadacz/użytkownik gospodarstwa rolnego położonego w Śniadkowie o powierzchni 5,31 ha, przeliczeniowych 5,91 ha - przekazał E. M. posiadanie/użytkowanie gruntu rolnego na okres 10 lat. Umowa ta została rozwiązana 31 grudnia 2017 r. Spór między skarżącą a organem sprowadzał się do tego, czy doszło w ten sposób do utraty dochodu. Tymczasem organy w niniejszej sprawie powinny były przede wszystkim ustalić, czy umowa 6 listopada 2015 r., na podstawie której E. M. posiadała w 2017 r. gospodarstwo rolne, była umową, o której mowa w art. 5 ust. 8a pkt 1 lub pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tylko bowiem w takiej sytuacji dochód z tego gospodarstwa należałoby wliczyć do dochodu rodziny skarżącej, nie zaś do dochodu rodziny Bogdana Jarosa, gdyby on także wystąpił z wnioskiem o przyznanie świadczenia rodzinnego.
Jeszcze raz bowiem podkreślić należy, że zdaniem Sądu, nie jest dopuszczalna taka wykładnia przepisów dotyczących posiadania gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, która dopuszczałaby możliwość wliczania dochodu z tego samego gospodarstwa rolnego, liczonego zgodnie z art. 5 ust. 8 ustawy, do dochodu dwóch różnych rodzin za ten sam okres.
Jedynie na marginesie zauważyć należy, że samo Kolegium w uzasadnieniu decyzji stwierdziło, że z gospodarstwa rolnego, w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymuje się ten, kto włada nim na podstawie tytułu prawnego, pozwalającego na oddanie tego gospodarstwa w posiadanie zależne, np. w dzierżawę lub użytkowanie. Tymczasem ze znajdującej się w aktach umowy nie wynika, aby skarżąca był uprawniona do przekazania tego gospodarstwa w dzierżawę lub użytkowanie. Co więcej, zauważyć należy, że stosownie do art. 698 § 1 kc bez zgody wydzierżawiającego dzierżawca nie może oddawać przedmiotu dzierżawy osobie trzeciej do bezpłatnego używania ani go poddzierżawiać.
Z urzędu stwierdzić także należy, że Kolegium błędnie ustaliło, że miesięczny dochód z 1 hektara przeliczeniowego wynosił w 2017 r. 2011,07 zł podczas, gdy taki dochód miesięczny był z całego gospodarstwa o powierzchni 7,1 ha
Mając powyższe na uwadze, zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit a i c w związku z art. 135 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ winien ustalić czy umowa, którą zawarła E. M. jest umową dzierżawy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 8a pkt 1 lub 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jeśli nie była to tego typu umowa, nie powinien wliczać do dochodu rodziny skarżącej dochodu z tego gospodarstwa.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, uznać je należy za niezasadne. Gdyby bowiem okazało się, że skarżąca była posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu ustawy, a w tym konkretnym przypadku, gdyby zawarła ona umowę dzierżawy przewidzianą w art. 5 ust. 8a pkt 1 lub 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wówczas rozwiązanie tej umowy nie mogłoby zostać uznane za utratę dochodu. Słuszne jest bowiem stanowisko organów odnośnie tej kwestii, że w art. 3 pkt 23 ustawy ustawodawca w sposób enumeratywny określił przypadku utraty dochodu. Niewskazanie, że taką utratą jest wyzbycie się gospodarstwa rolnego nie jest niedopatrzeniem ustawodawcy ale celowym działaniem, o czym świadczy chociażby to, że do 13 stycznia 2006 r. utratę dochodu stanowiło również wydzierżawienie gospodarstwa rolnego na zasadach określonych w art. 5 ust. 8a (art. 3 pkt 23 g ustawy, który zawierał taką regulację został uchylony ustawą z 29 grudnia 2005 r. – Dz. U. z 2005 r., Nr 267, poz. 2260).
Nie można również traktować - na użytek obliczania dochodu w celu uzyskania zasiłku rodzinnego - wyzbycia się posiadania gospodarstwa jako zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej. Ustawodawca bowiem, jeśli chodzi o posiadanie gospodarstwa rolnego i obliczanie w związku z tym dochodu z takiego gospodarstwa, przewidział szacowanie tego dochodu niezależnie od faktycznych zysków (lub strat) jakie ono przynosi, a więc i niezależnie od tego, czy ktoś prowadzi działalność rolniczą czy też nie. Nie można w związku z tym, na potrzeby ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i związanej z tym konieczności ustalenia dochodu rodziny uwzględniać uchwały z 11 grudnia 2012 r. sygn. I OPS 5/12, na którą powołuje się skarżąca. Uchwała ta dotyczyła bowiem nie kwestii ustalenia wysokości dochodu, ale kwestii rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, od zaistnienia której to przesłanki uzależnione jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1800).