Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 27 marca 2018 r., nr XXXVIII/267/2018, Rada Gminy Wodzisław, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Wodzisław w 2018 roku, stanowiący załącznik do uchwały.
Skargę na powyższą uchwałę, w części obejmującej § 5 akapit 2, § 8 i § 11 ust. 2 załącznika, wniósł Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 2, 4 i 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez to, że zaskarżone przepisy przekraczają zakres upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 2 cyt. ustawy, ponieważ: w § 5 akapit 2 powielono ustawową definicję "zwierzęcia bezdomnego" dokonując jednocześnie jej nieuprawnionej modyfikacji; w § 8 wskazano, że usypianie ślepych miotów będzie przeprowadzane przez lekarza weterynarii, a nie przez podmiot prowadzący schronisko dla zwierząt; w § 11 ust. 2 nie wskazano konkretnych kwot pieniężnych przeznaczonych na realizację wszystkich celów programu.
W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zaskrzony program obowiązywał jedynie w roku 2018, a na rok 2019 obowiązuje już uchwała z dnia 29 marca 2019 r. nr VII/43/2019. Skarga Prokuratora dotyczy więc aktu nieobowiązującego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest częściowo zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 Ppsa prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem.
W kwestii, czy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy kwalifikować jako akt prawa miejscowego, w najnowszym orzecznictwie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w tym przedmiocie do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2017 r., poz. 1840 ze zm.), dalej "uoz", zgodnie z którą odczytuje się zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r. Nr 4, s. 44).
Okoliczność, że zaskarżona uchwała obowiązywała do końca 2018 roku nie pociąga za sobą skutku w postaci bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się kiedy uchwała ta już nie obowiązuje. Od momentu bowiem, gdy zaskarżona uchwała weszła do obrotu prawnego, do chwili kiedy przestała obowiązywać, funkcjonowała ona w obrocie prawnym i wywołała określone skutki prawne. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest natomiast ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia (por. postanowienie NSA z 2 lutego 2010 r., sygn. I OSK 97/10). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Taką uchwałę należy wówczas traktować tak jakby nigdy nie została podjęta.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.
W rozpoznawanej sprawie delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 11a uoz. Przepis ten w ust. 1 upoważnia radę gminy, wypełniającą obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, do określenia, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ust. 2 wskazano, że program ten obejmuje w szczególności:
- 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
- 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
- 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
- 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
- 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
- 6) usypianie ślepych miotów;
- 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
- 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w § 5 akapit 2 sformułowania, że wyłapywaniem będą objęte bezdomne zwierzęta pozostawione bez opieki, w stosunku do których nie istnieje możliwość ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod opieką której dotychczas zostawały, a w szczególności chore lub zagrażające życiu, zdrowiu i bezpieczeństwu ludzi. Prawodawca gminny w istocie więc zdefiniował pojęcie zwierząt bezdomnych. Tymczasem definicja takich zwierząt zawarta jest w art. 4 pkt 16 uoz. Wynika z niej, że chodzi tu o zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Rada gminy dokonała więc modyfikacji definicji ustawowej, do czego nie była uprawniona.
Wynikający z art. 11a ust. 2 uoz zakres upoważnienia ustawowego do uregulowania szczegółowej materii programu nie obejmuje swoim zakresem uprawnienia rady gminy do definiowania pojęć ich dotyczących w treści tego programu. A minori ad maius niedopuszczalne jest również dokonywanie zmian w definicjach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny, niż uczynił to ustawodawca (por. wyroki NSA: z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1256/09; z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 2058/11).
Uchwała rady gminy jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Poszanowanie to oznacza, że zarówno ich treść, jak i tryb stanowienia nie mogą pozostawać w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Co więcej, tworzenie i stosowanie prawa miejscowego powinno odbywać się w sposób, który sprzyja uzyskaniu efektu spójności i braku wewnętrznej sprzeczności systemu prawa oraz komplementarności regulacji prawnych w danym zakresie. W przypadku zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do zawierania w nim definicji pojęć ustawowych.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 Ppsa, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do § 5 akapit 2 programu.
Niezasadne okazały się natomiast pozostałe zarzuty skargi.
Stosownie do § 8 zaskarżonego programu usypianie ślepych miotów może nastąpić wyłącznie przez lekarza weterynarii T. B. w Gabinecie Weterynaryjnym D. M. znajdującym się w R.. Zwierzę usypiane musi być traktowane - do ostatniej chwili życia - łagodnie i przyjaźnie, należy zaoszczędzić mu trwogi i dodatkowych udręczeń, sam zabieg uśpienia powinien być wykonany przez lekarza weterynarii w sposób humanitarny. Dokonując analizy art. 11a ust. 4 w zw. z ust. 2 pkt 3-6 uoz nie może budzić wątpliwości konieczność wskazania w uchwale konkretnych podmiotów realizujących zadania wymienione w programie. Wykładnia celowościowa art. 11a, który należy interpretować w powiązaniu z art. 11 uoz, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań, w tym przypadku wskazanie konkretnego podmiotu celem zapewnienia realizacji usypiania ślepych miotów.
Taki podmiot został wskazany. Zgodnie z art. 11a ust. 4 uoz realizacja omawianego zadania może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt, prawodawca gminny nie jest więc tu zobligowany do wskazania schroniska dla zwierząt. Jednocześnie trzeba zauważyć, że w istocie usypianiem ślepych miotów zajmować miał się lekarz weterynarii pracujący w schronisku dla zwierząt. Zgodnie z § 2 programu jego wykonawcami byli m.in. J.M. prowadzący działalność pod nazwą: P. J.M., [...] oraz schronisko dla zwierząt "P, w R,. Pod tym samym adresem, tj. w schronisku dla zwierząt, znajduje się Gabinet Weterynaryjny, w którym T. B., stosownie do treści § 8 programu, miał być podmiotem wyłącznie przeprowadzającym usypianie ślepych miotów.
W § 11 programu wskazano, że koszty realizacji określonych w nim zadań ponosi gmina. Program realizowany będzie z funduszy gminy zapisanych w budżecie na rok 2018 w kwocie 65.000 zł (ust. 1). Zgodnie z ust. 2 środki finansowe określone w ust. 1 przeznacza się na realizację poniższych działań:
- a) 57.300 zł na działania określone w § 3, § 5 i § 6,
- b) 1.000 zł na działania określone w § 4,
- c) 1.000 zł na działania określone w § 8,
- d) 2.000 zł na działania określone w § 10.
Ustawodawca w art. 11a ust. 5 uoz nakazał wskazać w programie wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Prokurator zakwestionował § 11 ust. 2 programu z uwagi na brak wskazania wysokości środków przeznaczonych na realizację celu określonego w § 9 o treści: Gospodarstwo rolne w miejscowości Pękosław 21 przyjmie i zapewni opiekę bezdomnym zwierzętom gospodarskim z terenu Gminy (ust. 1); Szczegółowy sposób postępowania ze zwierzętami gospodarskimi określa umowa zawarta pomiędzy Gminą a gospodarstwem rolnym (ust. 2). Istotnie, Rada Gminy nie wskazała konkretnej kwoty na ten cel, jednak braku tego nie można kwalifikować jako istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Gmina przeznaczyła na realizację programu kwotę 65.000 zł, z czego na działania określone w § 11 ust. 2 lit. a-d łącznie 61.300 zł. Pozostaje więc kwota 3.700 zł na realizację celu określonego w § 9 programu.
Stwierdzenie nieważności § 11 ust. 2 programu tylko z tego powodu, że kwoty tej w omawianym przepisie nie wskazano raziłoby w ocenie Sądu nadmiernym rygoryzmem. Prawodawca gminy co do zasady wypełnił bowiem dyspozycję art. 11a ust. 5 uoz.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - w części dotyczącej § 8 i § 11 ust. 2 programu Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.