Uzasadnienie
Aktem notarialnym z dnia 11 marca 1977r., Rep. A nr 2477/7 nabyta została na rzecz Skarbu Państwa od Pani H. Ł. nieruchomość położona w K. pomiędzy ulicą Z., a ulicą K. (dawniej przy ul. M.) oznaczona w dacie wywłaszczenia numerem hip.
1. Zgodnie z decyzją z dnia [...], znak: [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod budownictwo mieszkaniowe dla Spółdzielni Mieszkaniowej w K. na osiedlu "S.".
Wnioskiem z dnia 13 lipca 1998r., Pani H. Ł. wystąpiła do Kierownika Urzędu Rejonowego w K. o zwrot nieruchomości położonej w K. przy ul. M. (obecnie pomiędzy ulicą Z. a ulicą K.) oznaczonej w dacie wywłaszczenia Nr hip. 1, której obecnie w ewidencji gruntów m. K. odpowiadają działki nr 63/26 o pow. 0,0408 ha i nr 63/25 o pow. 0,0007 ha.
Po rozpatrzeniu wniosku strony Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...], znak: [...] odmówił Pani H. Ł. zwrotu tej nieruchomości wskazując w uzasadnieniu, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany i w związku z tym przedmiotowej nieruchomości nie można uznać za zbędną. Nadto uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Prezydent Miasta K. wskazał, iż na działce nr 63/26 zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "S.", która jest następcą prawnym Spółdzielni Mieszkaniowej.
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Panią H. Ł. Wojewoda decyzją z dnia [...]., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. Ł., wyrokiem z dnia 29 września 2004r., sygn. akt II SA/Kr 318/01 uchylił decyzje obu organów.
Uzasadniając swoje orzeczenie WSA w Krakowie podniósł, iż uprawnienie poprzedniego właściciela do żądania zwrotu nieruchomości może być wyłączone tylko w przypadku zaistnienia negatywnej przesłanki przewidzianej w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy tj. 1 stycznia 1998r., wywłaszczona nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste, na rzecz osoby trzeciej, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Skoro w przedmiotowej sprawie prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej po terminie przewidzianym ustawą to roszczenie poprzedniego właściciela należało rozpoznać zgodnie z wymogami ustawy a w szczególności z przepisem art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Nadto WSA w Krakowie wskazał, iż postępowanie w sprawie zwrotu działki nr 63/25 powinno zostać umorzone na podstawie art. 105. Kpa wobec cofnięcia przez skarżącą wniosku o zwrot tej nieruchomości w toku postępowania przed organem I instancji.
Tak więc wniosek H. Ł. został rozpatrzony ponownie.
Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003r., sygn. akt OPS 1/03, podjętą w sprawie o zwrot nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu i orzekającą o wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), prezydenta miasta jako organu wykonawczego i reprezentującego je na zewnątrz, a jednocześnie działającego jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, Wojewoda dnia 10 stycznia 2005r., działając jako organ wyższego stopnia, na podstawie art. 26 § 2 Kpa, wyznaczył do załatwienia wniosku Starostę W. Decyzją z dnia [...]., znak: [...] Starosta W. w pkt 1 odmówił Pani H. Ł. zwrotu nieruchomości położonej w K. pomiędzy ulicą Z. a ulicą K. na osiedlu "S." oznaczonej w dacie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa numerem hip. 1, która w obecnej ewidencji gruntów m. K. stanowi działkę nr 63/26 o pow. 0,0408 ha, oraz w pkt 2 orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w K. pomiędzy ulicą Z. a ulicą K. na osiedlu "S." oznaczonej jako działka nr 63/25 o pow. 0,0007 ha, która została zajęta pod pas drogowy ulicy Z., a co do której H. Ł. cofnęła wniosek. W tym zakresie sprawa stała się bezprzedmiotowa.
Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 136 ust. 1, ust. 3, ust. 4, art. 137, art. 140 ust. 1 i ust. 2, art. 142, art.217 ust. 2 art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Ustalając stan faktyczny sprawy stwierdzono, że działka Nr 63/26 została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "S." aktem notarialnym Nr 333/99 z dnia 07 września 1999r., a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu 10 grudnia 1999r.
W zgromadzonym materiale dowodowym stwierdzono brak decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji z dnia 10 lipca 1976r., powołanej w akcie notarialnym Rep. A nr 2477/7 z dnia 11 marca 1977r., pomimo starań jakie organ I instancji poczynił odnośnie jej odszukania.
Następnie ustalono, że na teren objęty wywłaszczeniem została wydana przez Prezydenta Miasta K. decyzja z dnia [...] zatwierdzająca plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego "S." w K. wraz z załącznikiem opisowym oraz decyzją z dnia [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji dla osiedla mieszkaniowego "S." w K..
Jak wynika z planu realizacyjnego osiedla, wnioskowany do zwrotu grunt przeznaczony był częściowo pod zespół parkingów na samochody osobowe, obejmujące sąsiednie działki gruntów na południe od przedmiotowej działki oraz w znacznej części był przeznaczony pod tereny przyrodniczo-czynne (zieleń osiedlową, trawniki) między projektowanymi ulicami.
W umowie nabycia nieruchomości cel został określony w sposób ogólny tj. z przeznaczeniem pod "budownictwo mieszkaniowe" natomiast plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego "S." precyzyjnie określił zagospodarowanie działki nr 63/26 - pod zespół parkingów i zieleń.
Przeprowadzone przez organ I instancji oględziny nieruchomości wykazały, iż środkowa część działki nr 63/26 jest zajęta pod parking strzeżony, ogrodzony siatką metalową, osadzoną na słupkach metalowych. Natomiast pozostała część jest poza ogrodzeniem parkingu tj. wschodnia, zachodnia i częściowo północna - porośnięta jest trawą i stanowi zieleń osiedlową. Na terenie parkingu wchodzącego w skład działki nr 63/26 znajdują się dwie latarnie. Miejsca parkingowe utwardzone są drobnym kamieniem i porośnięte są trawą. W części północno-wschodniej parking wyłożony jest kostką betonową (trylinką), która stanowi część drogi dojazdowej do stanowisk parkingowych. Na działce nr 63/26 usytuowana jest tylko część parkingu na samochody osobowe. Pozostała część parkingu usytuowana jest na działkach sąsiednich w kierunku południowym od przedmiotowej działki. Cały obszar parkingu jest ogrodzony, zajmuje obszar 0,3860 ha i jest parkingiem strzeżonym.
Stosownie do treści art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel nie został zrealizowany.
Zatem skoro cel na jaki została wywłaszczona nieruchomość tj. z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe został zrealizowany, a sposób korzystania z wywłaszczonej nieruchomości jest zgodny z celem wywłaszczenia – organ uznał, że nie zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości.
Wskazał także, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla, w niniejszym przypadku w postaci urządzeń towarzyszących, jak miejsca parkingowe na samochody osobowe, zieleń, trawniki, które to urządzenia są związane z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, jako niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i potrzeb jego mieszkańców. Ponadto infrastrukturę stanowią instalacje podziemne, takie jak linia komunikacyjna, wodociągi, kabel elektryczny, instalacja gazowa, sanitarna itp. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 20 grudnia 1999r sygn. akt IV SA 2033/96.
Również wybudowanie parkingu w większych granicach, niż to przewidywał plan realizacyjny, nie spowodowało, w ocenie organu, zmiany celu wywłaszczenia.
Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją [...] numer [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Przywołując także art. 137 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy stwierdził, że.
W umowie nabycia przedmiotowej nieruchomości cel nabycia został określony w sposób ogólny tj. z przeznaczeniem pod "budownictwo mieszkaniowe" natomiast plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego "S." precyzyjnie określił zagospodarowanie nabytej działki nr 63/26 - pod zespół parkingów i zieleń.
Z ustalonego przez organ I instancji stanu zagospodarowania działki nr 63/26 opisanego szczegółowo na stronie 4 decyzji wynika, że nieruchomość stanowiąca przedmiot wniosku o zwrot została zagospodarowana zgodnie z celem nabycia na rzecz Skarbu Państwa.
Wobec tego zarzut nie dołożenia przez organ należytej staranności w wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności uznano za bezzasadny.
Stwierdzono także, że sprawy zwrotu nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością wnioskowaną do zwrotu nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu dotyczącym działki nr 63/26.
Biorąc pod uwagę fakt, że w niniejszej sprawie nieruchomość stanowiąca przedmiot wniosku o zwrot oznaczona jako działka nr 63/26 została zagospodarowana zgodnie planem realizacyjnym osiedla mieszkaniowego "S." w K. zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] podzielono stanowisko organu I instancji w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
I na to rozstrzygnięcie została wniesiona przez H. Ł. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w wnioskiem o uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do organu pierwszej instancji celem dalszego postępowania.
Obu decyzjom zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i 77 Kpa przez nie wyjaśnienie stanu faktycznego i brakach w zebranym materiale dowodowym, co do ustalenia czy sposób korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, jest zgodny z celem wywłaszczenia, czy w terminie 7 lat licząc od daty kiedy decyzja stała się ostateczna rozpoczęto, bądź nie, prace związane z realizacją tego celu i czy przed upływem 10 lat cel ten został zrealizowany.
Sformułowano także zarzut pominięcie spraw, dotyczących zwrotu.nieruchomości sąsiadujących z działką nr 63/26 co niewątpliwie ma znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku.
Organy zgodnie stwierdziły, że działka została zagospodarowana zgodnie z planem realizacyjnym osiedla mieszkaniowego "S. " w K. zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta K. z [...].
Jednakże zauważono, że w materiale.dowodowym brak jest decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji z 11 lipca 1976r. a przecież, zdaniem skargi, treść tej właśnie decyzji winna być podstawą do poczynienia ustaleń, co do tego, czy cel inwestycji został zrealizowany. Nadal podtrzymano twierdzenie, że cel określony przy wykupie nieruchomości nie został zrealizowany.
Według skarżącej to, że cel inwestycji w dacie wywłaszczenia nieruchomości był inny świadczy wydanie decyzji przez Wydział Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu. Miejskiego w K. z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia zmian planu realizacyjnego zagospodarowania terenu tj. z pierwotnego celu jakim było budownictwo mieszkaniowe i pas zieleni izolacyjnej, na budowę dwóch zespołów parkingowo - garażowych. A więc w dacie złożenia wniosku przez Świętokrzyską Spółdzielnię Mieszkaniową o zmianę planu realizacyjnego zagospodarowania terenu, nie mogło być parkingu na spornej nieruchomości.
Stąd wyprowadzono wniosek, że pierwotny cel. Inwestycji, jakim było budownictwo mieszkaniowe i pas zieleni izolacyjnej nie został zrealizowany. A ponadto organ nie zajął się ustaleniem czy i w jakim zakresie zrealizowano inwestycję, zgodnie z planem przez okres 10 lat i czy rozpoczęto realizację planu w okresie 7 lat od daty ostateczności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.
Podano, że jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody ego w planie realizacyjnym, zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta K. z [...]., grunt wnioskowany do zwrotu przeznaczony był częściowo pod zespół parkingów na samochody osobowe, obejmujące sąsiednie działki gruntów na południe od spornej działki oraz w znacznej części pod tereny przyrodniczo – czynne. W związku z tym stwierdzeniem zadane zostało pytanie co to znaczy częściowo i w znacznej części, jako że istotnym jest dla rozstrzygnięcia, czy zrealizowano cel, ewentualnie w jakiej części.
Nie zgodzono się także ze stwierdzeniem, że sprawy dotyczące zwrotu sąsiednich nieruchomości nie mogą stanowić przedmiotu badania. Skoro sąsiednie działki obejmował ten sam plan i cel inwestycji, a działka bezpośrednio sąsiadująca została zwrócona bo ten cel nie został zrealizowany to co powoduje, że ustalenia dotyczące działki nr 63/26 są inne. Nie wykluczono, że w aktach tamtych spraw znajduje się decyzja z [...]., które nie udało się odszukać organowi. Zdaniem skarżącej decyzja ta powinna znajdować się w księdze wieczystej.
Niezależnie od powyższych argumentów skarżąca podniosła, że uzyskała informację o sprzedaży przez Spółdzielnię działek sąsiadujących z działką Pani G., której zwrócono nieruchomość, osobie fizycznej, a co miało miejsce w tym roku. Wobec tego jak jest realizowany plan zagospodarowania całego terenu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację je uzasadniającą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr.153 poz.1269 ze zm./ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Tak więc wyeliminować z obrotu prawnego można decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zgodnie z art.145 § 1 pkt 1) ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./.
W niniejszej sprawie skarga na uwzględnienie zasługuje, a to z powodu naruszenia przepisów prawa tak procesowego jak i w konsekwencji materialnego.
Organ pierwszej instancji odmawiając zwrotu wywłaszczonej działki 63/26 stwierdził, że cel na jaki została wywłaszczona ta nieruchomość tj. z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe, został zrealizowany, a sposób korzystania jest zgodny z celem wywłaszczenia. Powołano się na plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego "S." stwierdzając, że wnioskowany do zwrotu grunt był przeznaczony częściowo pod zespół parkingów na samochody osobowe, obejmujący także sąsiednie działki, a w znacznej części był przeznaczony pod tereny przyrodniczo-czynne tj. zieleń osiedlową, trawniki.
Następnie przedstawiony został wynik oględzin tejże działki. Środkowa część działki jest zajęta pod parking strzeżony z jego opisem, że ogrodzony jest siatką metalową, miejsca parkingowe utwardzone są drobnym kamieniem i porośnięte trawą, jak też część parkingu wyłożony jest kostką betonową, a obszar ten stanowi drogę dojazdową do stanowisk parkingowych. Pozostała część działki porośnięta jest trawą i stanowi zieleń osiedlową.
Według organu celu wywłaszczenia na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci: miejsc parkingowych, zieleni, które to urządzenia są związane z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, jako niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i potrzeb jego mieszkańców.
Ponadto organ przyznając, że parking został wybudowany w większych granicach, niż przewidywał to plan realizacyjny, uznał, że jest to tylko modyfikacja celu wywłaszczenia, a nie jego zmiana.
Te ustalenia i konsekwencje z nich płynące podtrzymał organ II instancji.
W świetle tych ustaleń należy w tym miejscu przywołać przepis traktujący o zwrocie nieruchomości czyli art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 Nr 261, poz. 2603 ze zm.), że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel nie został zrealizowany.
Tak więc przepis ten stanowi, że nieruchomość wywłaszczoną należy uznać za zbędną dla celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, ale w sensie faktycznym, co ma miejsce zarówno wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, jak i wówczas, gdy mimo upływu 10 lat od ostateczności decyzji o wywłaszczeniu cel nie został zrealizowany.
Wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakazuje organowi administracji uznać tę nieruchomość za zbędną. A wtedy ma nastąpić jej zwrot.
Tak więc o zbędności nieruchomości przesądzają okoliczności z art. 137 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie ocena dokonana przez organ, a oparta na ustaleniach wynikających z oceny stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość w siódmym roku postępowania prowadzonego na skutek wniosku o jej zwrot. A więc na organie administracji spoczywa obowiązek dokonania ustaleń w tym zakresie, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono.
Spowodowało to, że zaskarżone decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 Kpa, bowiem nie podjęto wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebrano w sposób wyczerpujący, a więc i nie rozpatrzono całego, niezbędnego w sprawie, materiału dowodowego. Uchybienia te stanowią naruszenie przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy.
Tak więc organ administracyjny powinien rozważyć niniejszą sprawę w świetle kluczowego dla sprawy art. 137 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami. Samo ustalenie na jaki cel wywłaszczono nieruchomość, a jak jest wykorzystywana obecnie, nie może dać odpowiedzi na pytanie, czy nieruchomość tę można uznać za zbędną w myśl regulacji omawianego art. 137. Wobec tego konieczne są ustalenia w kwestii czasu podjęcia i zakończenia realizacji budowy w ramach osiedla mieszkaniowego "S." parkingów osiedlowych i zieleni osiedlowej. Czym innym jest, odnosząc się do celu wywłaszczenia, wykonanie w ramach niezbędnej infrastruktury parkingów dostępnych dla mieszkańców osiedla i zieleni osiedlowej, a czym innym jest istnienie parkingu strzeżonego w ramach działalności gospodarczej prowadzonej przez osobę fizyczną wydzierżawiającą teren, jak to określono w umowach dzierżawy.
Należy zwrócić także uwagę, że przepisy poprzednio obowiązujących ustaw, a to art. 3 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz. U. Nr 10 z 1974r., poz. 64 ze zm./, jak i art. 50, a od 1991 roku art. 46 ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości /Dz.U. Nr 30 z 1991r., poz. 127 ze zm./ przewidywały, że wywłaszczenie może nastąpić na cele zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego / wielorodzinnego/ tj. cele publiczne. Natomiast nie mogło i nie może nastąpić wywłaszczenie na cel prowadzenia działalności gospodarczej osoby fizycznej.
W prowadzonym postępowaniu należy uwzględnić treść przepisu art. 137 ust. 2, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 tego artykułu, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot.
Na skutek uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji wniosek skarżącej zostanie rozpoznany od nowa, a więc rozstrzygnięcia te uchylono w całości.
Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, orzekł jak w sentencji wyroku.