Uzasadnienie
Decyzją z dnia 26 marca 2018 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), po rozpatrzeniu odwołania S. L., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 5 stycznia 2018 r., nakazującą S. L. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku garażowego o wymiarach 3,5 x 6,0 m, zlokalizowanego na działkach nr ew. 75/59 i 75/226 (obręb 11, ark.
- 3) przy ul. W. 1 w O. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Podczas kontroli w dniu 11.04.2017 r. PINB ustalił, że wymieniona wyżej działka nr 75/59 zabudowana jest budynkiem mieszkalnym w zabudowie szeregowej (budynek skrajny), w północno-zachodnim narożu znajduje się budynek garażowy o wymiarach 3,5 x 6,0 m, na działce wybudowano również budynek gospodarczy. Północna ściana garażu znajduje się w granicy z działką nr 75/227, która stanowi ciąg pieszy, natomiast ściana zachodnia, w której znajduje się stalowa brama wjazdowa jest usytuowana 0,40m na działce nr 75/226 stanowiącej drogę (ul. W.). Budynek garażu wykonano w konstrukcji mieszanej, ściana północna zbudowana jest z blachy na konstrukcji stalowej, z wykorzystaniem wcześniejszego, stalowego ogrodzenia działki na betonowym, podwyższonym cokole. Ściana zachodnia to stalowa brama wjazdowa od strony ul. W. Ściana południowa wykonana jest z betonowych prefabrykowanych przęseł na betonowych słupkach.
Takiej samej konstrukcji jest ściana wschodnia, w której są drzwi. Dwuspadowy w kierunku północ-południe dach konstrukcji drewnianej kryty jest blachą trapezową. Dach orynnowano z odprowadzeniem w kierunku ul. W. Posadzkę garażu wykonano z kostki betonowej. Budynek, w którym przechowywany jest samochód, posiada wewnętrzną instalację elektryczną zasilaną z budynku mieszkalnego. Inwestor S. L. nie posiada żadnych dokumentów świadczących o legalności budynku garażowego.
Postanowieniem z dnia 10.08.2017 r. znak: [...] wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Pb), PINB nałożył na S. L. obowiązek przedstawienia w terminie do 30.11.2017 r. następujących dokumentów dotyczących budynku garażowego: opracowania określającego rodzaj, zakres i sposób wykonanych robót budowlanych oraz odpowiednie szkice lub rysunki; projektu zagospodarowania działki nr 75/59 i 75/165 przy ul. W. 1 w O., zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu; oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W piśmie z 22.11.2017 r. S. L. poinformował PINB o tym, że "nakazano nam złożyć wniosek w Urzędzie Miasta w O. o zawieszenie postępowania mającego na celu wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego budynku garażowego". Z notatki służbowej z 29.11.2017 r. wynika, że PINB otrzymał z Wydziału Planowania i Rozwoju UM w O. kserokopię pierwszej strony wniosku S. L. o ustalenie warunków zabudowy oraz kserokopię wniosku o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie.
Decyzją z dnia 5.01.2018 r. PINB nakazał S. L. dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku garażowego o wymiarach 3,5 x 6,0 m, zlokalizowanego na działkach nr ew. 75/59 i 75/226 (obręb 11, ark.
3) przy ul. W. 1 w O. W odwołaniu S. L. nie zgodził się z twierdzeniem organu, że zrezygnował z prawa do legalizacji garażu, albowiem z informacji uzyskanych w UM w O. wynikało, że decyzja w tej sprawie może zapaść dopiero po legalizacji drugiego budynku gospodarczego na tej działce i naniesieniu go na mapę. Zdaniem strony, budynek garażowy znajduje się w całości na jego działce, i nie jest częściowo położony na działce stanowiącej własność Gminy. Nadto uważa, że wykonał prawie w całości obowiązki wynikające z postanowienia z 10.08.2017 r., w szczególności wykonał projekt zagospodarowania terenu. Podnosi również, że po legalizacji budynku gospodarczego i naniesieniu go na mapy zamierza podjąć zawieszone postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla garażu oraz ma zamiar podjąć działania w celu nabycia części działki nr 75/226, na której zlokalizowany jest garaż.
WINB wskazał, że o toczącym się postępowaniu odwoławczym strony (99 użytkowników wieczystych) zostały zawiadomione poprzez obwieszczenie umieszczone w dniu 22.02.2018 r. na stronie internetowej WINB oraz w dniu 28.02.2018 r. poprzez wywieszenie obwieszczenia na głównej tablicy ogłoszeniowej budynku Gminy O., na tablicy w pobliżu przedmiotowej działki oraz na tablicy ogłoszeniowej PINB.
Rozpatrując odwołanie WINB stwierdził, że przedmiotowy obiekt, pozostaje trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych czyli ścian, posiada dach i fundamenty, którymi przy ścianie północnej jest murek po starym ogrodzeniu, a przy pozostałych ścianach to stopy fundamentowe, w których obsadzone zostały słupki, pomiędzy którymi wsunięte są płyty prefabrykowane i słupy, na których obsadzone są wrota garażowe. Obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną i użytkowany jest jako garaż. Cechy te świadczą o tym, że wybudowany w 2016 r. obiekt stanowi budynek, na który inwestor nie uzyskał stosownych dokumentów. Działka nr 75/59 położona jest na terenie o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, dla którego nie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Pb, stwierdzając, że wybudowanie przedmiotowego obiektu wymagało zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Skoro inwestor tego nie dokonał, to organ nadzoru budowlanego powinien doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem poprzez zastosowanie trybu określonego w art. 49b Pb, przewidującego nakazanie rozbiórki dopiero, gdy nie jest możliwa legalizacja samowoli, której przesłanki określono w art. 49b ust. 2 Pb. Jedna z nich określa obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie organu, inwestor wprawdzie wystąpił o wydanie decyzji w powyższym zakresie, jednakże wnosząc o zawieszenie tego postepowania, pozbawił się możliwości jej uzyskania w wyznaczonym terminie. Ponadto nie do zaakceptowania jest uzależnienie przez inwestora uzyskania tej decyzji od zakończenia postepowania legalizacyjnego innego obiektu na przedmiotowej działce.
Jednocześnie jak zauważył organ, z decyzji Prezydenta Miasta z 21.07.2017 r. znak: [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działkach nr 75/59, 75/165 oraz załączonej do niej kopii mapy zasadniczej wynika, że maksymalna nieprzekraczalna linia zabudowy względem ul. W. pozostaje bez zmian tj. wyznaczona istniejącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Pomimo, że decyzja ta odnosi się do innego budynku gospodarczego, który jest usytuowany na działce inwestora to wskazana linia zabudowy dotyczy każdego budynku na tej działce, zaś budynek garażowy znajduje się w całości przed tą nieprzekraczalną linią zabudowy. Niewątpliwie zatem wszelkie obiekty budowlane znajdujące się od frontu budynku mieszkalnego do drogi ul. W. nie mogą być zalegalizowane, bowiem naruszałyby warunki wymienione w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Ponadto usytuowanie garażu ok. 0,40m w działce nr 75/226 (stanowiącej ul. W.) powoduje, że otwierające się na zewnątrz skrzydła bramy wjazdowej garażu znajdują się nie tylko w pasie drogowym, ale i w jezdni ulicy W., przez co stwarzają niebezpieczeństwo dla pojazdów i ludzi korzystających z drogi, co narusza § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S. L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając:
- - naruszenie przepisów postępowania, o jest art. 6, 7, 10, 77 § 1, 80 i 107 § 1 kpa poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że przedmiotowy obiekt został błędnie zakwalifikowany jako budynek skoro nie posiada fundamentów. Autor skargi podtrzymał argumentację zmierzającą do wykazania, że nie można zarzucić mu rezygnacji z prawa do legalizacji garażu. W przekonaniu skarżącego, garaż w całości usytuowany jest w jego działce, o czym świadczy płot, który stoi na działce od lat 80 XX wieku.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), który stanowi, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W ust. 2 ustawodawca przewidział, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie:
- 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;
- 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu;
- 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z ustaleń przeprowadzonej w dniu 11.04.2017 r. kontroli wynika, iż przedmiotowy obiekt o pow. zabudowy do 35m2 został zrealizowany w 2016 r. w warunkach samowoli budowlanej tj. bez wymaganego zgłoszenia. W świetle bowiem art. 30 ust. 1 pkt 1 Pb zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki; wymienionych m.in. w art. 29 ust. 1 pkt 2. Organy dokonując kwalifikacji samowolnie wykonanego obiektu budowlanego jako garażu miały na uwadze jego przeznaczenie – służy do celów garażowania pojazdu, co wprost obrazuje dołączona do protokołu kontroli dokumentacja fotograficzna.
Ponadto uznały, że wykonanie w określonym miejscu budynku garażu stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Pb, zgodnie z którym pod pojęciem "budowa" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Organ stwierdził, że w wyniku budowy powstaje zawsze substancja budowlana – obiekt budowlany lub jego część. Zgodnie zaś z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 cyt. ustawy, obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Budynek stosownie do treści art. 3 pkt 2 Pb, to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Zdaniem skarżącego wzniesiony garaż nie posiada fundamentów, co uniemożliwia jego kwalifikację jako budynku.
Tym twierdzeniom przede wszystkim przeczą ustalenia organu, że przy ścianie północnej fundamentami garażu jest murek po starym ogrodzeniu, a przy pozostałych ścianach to stopy fundamentowe, w których obsadzone zostały słupki, pomiędzy którymi wsunięte są płyty prefabrykowane i słupy, na których są obsadzone wrota garażowe.
W ocenie Sądu ustalenia organu oraz przedstawiona argumentacja w pełni potwierdzają trafność oceny co do prawidłowej kwalifikacji samowolnie wykonanego obiektu jako budynku garażowego.
Akta sprawy wskazują, że organ I instancji wdrożył procedurę legalizacyjną, o czym świadczy postanowienie PINB z dnia 10.08.2017 r. wydane na podstawie art. 49b ust. 2 Pb. Ustawodawca z niewykonaniem obowiązków określonych w tym przepisie łączy skutek przewidziany w ust. 1 art. 49b tj. rozbiórkę obiektu budowlanego.
Bezspornie skarżący do dnia 30.11.2017 r. nie przedłożył decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego garażu. Co więcej, na jego wniosek doszło do zawieszenia tego postępowania i do dnia rozpoznawania skargi, nie zostało ono podjęte. Skarżący nie wykazał również związku przyczynowego pomiędzy legalizacją innego budynku gospodarczego na jego działce, a zawieszeniem na jego wniosek postępowania o wydanie warunków zabudowy dla garażu. W tych warunkach brak wykonania obowiązku polegającego na przedłożeniu stosownej decyzji o warunkach zabudowy jest oczywisty.
Zdaniem Sądu, pozostała argumentacja organu nie pozostaje bez znaczenia dla oceny zasadności zaskarżonej decyzji.
Wdrożenie procedury legalizacyjnej wymaga oceny zgodności samowolnie zrealizowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Podstawowym bowiem warunkiem doprowadzenia do stanu zgodności z prawem jest stwierdzenie, że określony obiekt budowlany może istnieć na danym terenie i sytuacja taka odpowiada wymaganiom istniejącego ładu przestrzennego. Negatywna ocena w zakresie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też w zakresie ogólnej zgodności z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, będzie skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowoli budowlanej.
Na podstawie danych z rejestru gruntów oraz wyników oględzin w szczególności w postaci szkicu stanowiącego załącznik do protokołu kontroli z dnia 11.04.2017 r. organ przyjął, że samowolnie wybudowany garaż jest usytuowany ok. 0,40m na działce nr ewid. 75/226 stanowiącej drogę, będącej własnością Gminy O., a dodatkowo drzwi bramy garażowej otwierane są na zewnątrz działki. Niewątpliwie takie usytuowanie garażu, oznacza brak możliwości jego legalizacji, ponieważ nie jest możliwe wydanie dla tego obiektu decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy, w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jak w niniejszej sprawie), nie przesądzając jeszcze o możliwości legalizacji inwestycji, potwierdza, że inwestycja nie narusza ładu przestrzennego i wprowadza ogólne warunki, które muszą być spełnione aby mogła ona zostać zalegalizowana. Jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zgodność z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz.U. z 2017 r., poz. 1073).
Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1340 ze zm.), dalej "udp", drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. W art. 39 ust. 1 tej ustawy wprowadzono zakaz, bez różnicowania na drogi publiczne i wewnętrzne, dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabroniono lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1). Będący przedmiotem niniejszej sprawy garaż nie jest związany z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, co oznacza, że w pasie drogowym działki nr 75/226 nie może znajdować się choćby fragment tego obiektu gospodarczego.
Niezależnie od powyższego organ trafnie wskazuje na wadliwe otwieranie skrzydeł bramy na zewnątrz, co narusza § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W konsekwencji, brak jest prawnej możliwości jego legalizacji.
Trzeba również podzielić argumentację organu w kwestii wyznaczenia dla terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 21.07.2017 r. znak: [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działkach nr ew. 75/59, 75/165 przy ul. W. w O. niewątpliwie ma ten skutek, że ustalona w niej linia zabudowy, dotyczy wszystkich budynków znajdujących się w liniach rozgraniczających teren inwestycji. Wymóg dotyczący zabudowy: "maksymalna nieprzekraczalna linia zabudowy względem ulicy W. pozostaje bez zmian tj. wyznaczona istniejącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym", nie stwarza podstaw do innego jej określenia w przypadku wspomnianego garażu, zaś usytuowanie tego garażu przed nieprzekraczalna linią zabudowy jest niezgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co również uzasadnia wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku garażowego.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.