Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej SKO), po rozpatrzeniu odwołania A. B., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...], orzekającą o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką C. D. W uzasadnieniu SKO powołało się na art. 17 ust. 1, 1a, 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111), zwanej dalej "ustawą" lub "u.ś.r.", oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. K 38/13, stwierdzający niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy – w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W tym zakresie organ – powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych – stwierdził, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania.
Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W rezultacie, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Tym samym nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Ponieważ C. D. jest osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, zdaniem organu II instancji nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie została spełniona pierwsza z wymienionych wyżej przesłanek, dotycząca sytuacji osoby wymagającej opieki. Akta sprawy wskazują, że pomoc matce w codziennych czynnościach życiowych zapewnia niepracująca córka - A. B. Nie jest także spornym, iż strona odwołująca jako córka jest osobą uprawnioną do ubiegania się o powyższe świadczenie. Wnioskodawczyni jest bowiem osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki. Samo spełnienie warunków z art. 17 ust. 1 ustawy nie jest jednak wystarczające do uznania, że wnioskodawcy przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Badając spełnienie wymogów do przyznania tego świadczenia należy mieć bowiem również na uwadze przepis art. 17 ust. 5, który określa negatywne przesłanki jego przyznania. Jak wynika z akt sprawy, A. B. ma ustalone prawo do renty rodzinnej po zmarłym mężu, a zgodnie z powołanym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma m.in. ustalone prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. Z tego powodu organ I instancji prawidłowo orzekł o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła A. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do rozpatrzenia przez organ drugiej instancji. Uzasadniając swe stanowisko podniosła, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt: I OSK 757/19, uznał, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Kierując się wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów należy zatem dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust.
1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obecnie sądy administracyjne stosują praktykę zgodną z w/w orzeczeniem.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy jednak podzielić stanowisko organu odwoławczego co do tego, że – zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, odwołującym się do treści i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 – nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18. roku życia, względnie 25. roku życia, u osoby podlegającej opiece, z powodu której wnioskodawczyni rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej. W stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania.
Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (por. m.in. wyroki NSA z dnia 5 grudnia 2017r., sygn. I OSK 1079/17, z dnia 11 lipca 2017r., sygn. I OSK 1600/16, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 sierpnia 2018r., sygn. III SA/Gd 413/18, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 czerwca 2018r., sygn. II SA/Go 274/18).
Nie można się jednak zgodzić z dokonaną przez organy interpretacją przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.
W niniejszej sprawie z ustaleń poczynionych przez organy wynika, że skarżąca sprawuje całodobową opiekę nad matką, która posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, a skarżąca ma ustalone prawo do renty rodzinnej po zmarłym mężu. Aktualnie (także na datę wydania zaskarżonej decyzji) wysokość świadczenia pielęgnacyjnego wynosi 1830 zł, a z informacji zawartych w aktach sprawy można wnosić (choć organy nie przywołują wprost danych w tym zakresie), że kwota renty rodzinnej pobieranej przez skarżącą jest niższa. Organy obu instancji, poprzestając na literalnym brzmieniu przepisu (wykładni językowej), przyjęły, że ponieważ skarżąca ma ustalone prawo do renty rodzinnej, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. II SA/Go 833/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Kr 137/19).
W świetle art. 17 ust.1 ustawy istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z 23 listopada 2010 r., K 5/10, 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, 18 czerwca 2013 r., K 37/12, 5 listopada 2013 r., K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12). Rozważenia zatem wymagało czy są jakieś racjonalne argumenty uzasadniające zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie dostrzegł żadnych argumentów uzasadniających takie zróżnicowanie opiekunów osób niepełnosprawnych.
Sądy administracyjne w powołanych wyżej sprawach wyraziły pogląd o potrzebie zastosowania w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej – zwracając uwagę na fakt, że w dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była kwotą niższą niż ówczesna wysokość świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach - jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej.
W konsekwencji Sądy stanęły na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury (renty) nie w całości, ale do wysokości tej emerytury (renty). NSA w powołanym wyroku z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie sygn. akt I OSK 757/19 stwierdził, że kierując się wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art.
- 2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69).
Niezależnie od tego należy zauważyć, na co nie zwróciły uwagi organy obu instancji, że wśród katalogu świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy prawodawca wymienił rentę rodzinną z tytułu śmierci małżonka, ale przyznaną w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. Zbieg praw do świadczeń oznacza sytuację, w której jedna osoba spełnia warunki do otrzymania więcej niż jednego świadczenia. Zastosowanie zatem przesłanki wyłączającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wymaga stwierdzenia nie tylko okoliczności, iż osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne ma ustalone prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka, ale także że prawo to zostało przyznane tej osobie w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego.
Żeby zatem nie przyznać osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne przedmiotowego świadczenia, koniecznym jest wystąpienie obu tych okoliczności łącznie, tj. zarówno okoliczności, iż dana osoba ma ustalone prawo renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka, jak też okoliczności, że prawo to zostało przyznane tej osobie w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Bd 15/19).
Mając na uwadze powyższe Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu I instancji, zostały wydane w konsekwencji nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., przy jednoczesnym braku ustaleń co do istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę prawną i poczynią w związku z tym jednoznaczne ustalenia co do rodzaju i wysokości świadczeń pobieranych przez skarżącą, a w konsekwencji możliwości przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego i jego wysokości.