Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 27 kwietnia 2023 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania P. M., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza S. z 30 stycznia 2023 r. znak: [...], którą odmówiono skarżącej przyznania prawa do dodatku węglowego.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 141, zwanej dalej "ustawą" lub "u.d.w.") i powołało się w szczególności na treść art. 2 ust. 1, ust. 3 oraz ust. 3a - 3e tej ustawy.
Kolegium wskazało, że bezsporny w sprawie jest fakt, iż w dacie wydawania zaskarżonej decyzji w CEEB znajdowała się deklaracja złożona przez skarżącą dla budynku położonego w miejscowości G. 6A, gm. S., w której jako zainstalowane i eksploatowane źródło ciepła podano kocioł na paliwo stałe, a jako rodzaj stosowanych w kotłach paliw stałych wskazano węgiel i paliwa węglopochodne. Kolegium zaznaczyło, że organ pierwszej instancji wydał decyzję o odmowie przyznania skarżącej prawa do dodatku węglowego, gdyż nie można przyznać kilku dodatków węglowych dla wielu gospodarstw domowych mieszkających pod tym samym adresem, w jednym lokalu. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego pod wskazanym we wniosku adresem nie wynika zaś, aby lokal skarżącej był lokalem samodzielnym.
Wobec powyższego Kolegium wyjaśniło, że ustawa z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (dalej "ustawa zmieniająca"), która weszła w życie 3 listopada 2022 r. wprowadziła zmiany m.in. w ustawie o dodatku węglowym. Przepisem art. 2 ust. 3c u.w.d. wprowadzono wyłączenie stosowania art. 2 ust. 3a i 3b u.d.w., do przypadków, gdy pod jednym adresem zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i nie jest możliwe do 30 listopada 2022 r. ustalenie odrębnego adresu dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym samym adresem, ale w odrębnych lokalach.
Zatem ustawodawca umożliwił ubieganie się o przyznanie dodatku poszczególnym gospodarstwom domowym zamieszkującym pod tym samym adresem, ale ustanowił dodatkowe warunki, a to warunek zamieszkania poszczególnych gospodarstw w odrębnych lokalach, a także brak możliwości ustalenia w terminie do 30 listopada 2022 r. odrębnych adresów zamieszkania poszczególnych gospodarstw w tych odrębnych lokalach. Kolegium dodało, że decyzja w przedmiocie przyznania dodatku węglowego musi zostać w tym przypadku poprzedzona wywiadem środowiskowym, w trakcie którego obowiązkiem pracowników organu jest ustalenie, że w odrębnych lokalach pod tym samym adresem prowadzone jest kilka (czyli co najmniej dwa) gospodarstw domowych i wskazanie, z jakich źródeł ciepła korzystają poszczególne gospodarstwa, przy czym źródło ciepła może być współdzielone przez gospodarstwo domowe.
Wobec powyższego, Kolegium wskazało, że organ każdorazowo powinien dokonać oceny, czy mimo braku odrębnego adresu dany lokal da się niejako "wyodrębnić" przede wszystkim pod względem funkcjonalnym. Zdaniem Kolegium, lokal posiada cechę odrębności, jeżeli funkcjonalnie nie stanowi części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. Jeżeli nie jest możliwe funkcjonalne wyodrębnienie lokalu to w myśl art. 2 ust. 3e u.d.w., nawet jeżeli dany lokal zamieszkuje kilka gospodarstw domowych to przysługuje jeden dodatek węglowy.
Kolegium podkreśliło, że w tej sprawie skarżąca twierdzi, że zamieszkuje w odrębnym lokalu, mimo że zamieszkuje pod tym samym adresem co osoba, która uzyskała już dodatek węglowy. Wobec tego organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził wywiad środowiskowy pod adresem: Grzybów 6a, gm. S..
W ocenie Kolegium, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy oraz ustaleń pracownika przeprowadzającego wywiad środowiskowy nie można uznać, że skarżąca zamieszkuje w odrębnym od pozostałych gospodarstw domowych lokalu mieszkalnym. Podczas wywiadu środowiskowego pod ww. adresem A. M. - ojciec skarżącej poinformował, że córka prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe pod tym adresem i zajmuje samodzielny pokój, a kuchnia i łazienka jest wspólna z innymi domownikami. Zajmowane lokale znajdują się na drugiej kondygnacji z jednym wejściem i wspólnym korytarzem. Zainstalowane jest jedno źródło ciepła zgłoszone przez skarżącą. W wywiadzie wskazano, że 28 listopada 2022 r. złożony został wniosek o nadanie numeru porządkowego. W budynku jest zainstalowany wspólny licznik na energię elektryczną oraz wodę, z których korzystają wszystkie gospodarstwa domowe.
Zdaniem Kolegium, w tak ustalonym stanie faktycznym organ pierwszej instancji zasadnie odmówił przyznania skarżącej dodatku węglowego. Kolegium podkreśliło, że z ustaleń pracownika socjalnego poczynionych podczas wywiadu środowiskowego wynika, że wprawdzie pod jednym adresem zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe to jednak nie został spełniony warunek zamieszkiwana w odrębnym lokalu. W budynku mieszkalnym pod ww. adresem skarżąca zajmuje wyłącznie jeden pokój, natomiast kuchnia i łazienka są wspólne. Taki sposób korzystania z tych pomieszczeń nie stanowi o odrębności lokalu skarżącej.
W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł o odmowie przyznania skarżącej dodatku węglowego z uwagi na niespełnienie przesłanek określonych art. 2 ust. 3d ustawy.
P. M. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podnosząc, że od około 10 lat jest osobą samotnie utrzymującą się i prowadzącą samodzielne gospodarstwo domowe. Podkreśliła, że zajmuje pod ww. adresem odrębny lokal bez konieczności korzystania z innego samodzielnego lokalu i spełnia warunek zamieszkiwania w odrębnym lokalu. Dodała, że lokal ten posiada jedno wejście z korytarza i jest wydzielony trwałymi ścianami.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Jednocześnie zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym, skoro organ wniósł o taki tryb rozpoznania sprawy, a skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Rozpatrując skargę w ramach wyżej zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.
W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącej prawa do dodatku węglowego. W ocenie organów obu instancji, nie można przyznać kilku dodatków węglowych dla wielu gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym samym adresem, w jednym lokalu. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie, a w szczególności z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego pod adresem Grzybów 6a nie wynika, aby lokal skarżącej był lokalem samodzielnym.
Ustalenia faktyczne poczynione w kontrolowanej sprawie jak również argumentację prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd w całości podziela.
Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 141 ze zm.), dalej jako "ustawa" lub "u.d.w.".
Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe) (art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy).
Przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3 ustawy).
W przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (art. 2 ust. 3a). W przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (art. 2 ust. 3b ustawy).
W przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła (art. 2 ust. 3c ustawy).
W przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji (art. 2 ust. 3d u.d.w.).
W przypadku gdy w lokalu, o którym mowa w ust. 3d, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu (art. 2 ust. 3e u.d.w.).
Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (art. 2 ust. 15 u.d.w.).
Jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się (art. 2 ust. 15b u.d.w.).
Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c ustawy). W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d u.d.w.).
Przyznanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta dodatku węglowego nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania dodatku węglowego, uchylenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego wymagają wydania decyzji (art. 2 ust. 16 u.d.w.).
W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji w CEEB znajdowała się deklaracja złożona przez skarżącą dla budynku położonego w miejscowości G. 6A, gm. S., w której jako zainstalowane i eksploatowane źródło ciepła podano kocioł na paliwo stałe, a jako rodzaj stosowanych w kotłach paliw stałych wskazano węgiel i paliwa węglopochodne. Nie jest również kwestionowane, że dla gospodarstwa domowego zamieszkującego pod adresem Grzybów 6a, gm. S. został już przyznany dodatek węglowy.
Uzasadniając odmowę przyznania stronie skarżącej dodatku węglowego organ wskazał, że nie można przyznać kilku dodatków węglowych dla wielu gospodarstw domowych mieszkających pod tym samym adresem, w jednym lokalu. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego pod wskazanym we wniosku adresem nie wynika zaś, aby lokal skarżącej był lokalem samodzielnym.
Stanowisko organów jest zasadne.
Podkreślić należy, że ustawodawca w u.d.w. posługuje się sformułowaniem "odrębne lokale". Zgodnie z art. 46 K.c. nieruchomością jest m.in. część budynku trwale związanego z gruntem, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności. Samodzielny lokal może stanowić odrębną nieruchomość (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1048, zwanej dalej "u.w.l."). Definicję samodzielnego lokalu mieszkalnego zawarto w art. 2 ust. 2 u.w.l.
Jak wskazuje się w orzecznictwie u.d.w. nie posługuje się pojęciem "samodzielny lokal (mieszkalny)", lecz wyrażeniem dalej idącym - odrębny lokal.
Ustawodawca w u.d.w. nie odsyła do stosowania u.w.l., w której uregulowano instytucję ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu mieszkalnego. Ponieważ w u.d.w. nie zdefiniowano pojęcia " odrębności lokalu", Kolegium słusznie zauważyło, że organ każdorazowo powinien dokonać oceny, czy mimo braku odrębnego adresu dany lokal da się " wyodrębnić" przede wszystkim pod względem funkcjonalnym w sposób pozwalający danemu gospodarstwu domowemu osobne od drugiego gospodarstwa domowego zamieszkującego pod tym samym adresem zamieszkania gospodarowanie. Trafne jest również stanowisko Kolegium, odwołujące się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz doktryny, że odrębność lokalu charakteryzuje się tym, że właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali. Nie przekreśla tej samodzielności konieczność korzystania z innych pomieszczeń, będących elementem nieruchomości wspólnej.
Z prawidłowych ustaleń organów poczynionych w kontrolowanej sprawie wynika, że pomimo braku odrębnego adresu, lokalu skarżącej nie da się "wyodrębnić" pod względem funkcjonalnym. W budynku mieszkalnym pod wskazanym adresem skarżąca zajmuje wyłącznie jeden pokój, natomiast kuchnia i łazienka są wspólne. Taki sposób korzystania z tych pomieszczeń nie stanowi o odrębności lokalu (pokoju) w rozumieniu funkcjonalnym. Jak już wskazano wyżej, odrębność lokalu charakteryzuje się tym, że właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali.
W ocenie Sądu, organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej weryfikacji wniosku skarżącej, przeprowadzając 16 stycznia 2023 r. wywiad środowiskowy, z którego został sporządzony protokół (notatka służbowa) podpisany przez uprawnionego pracownika socjalnego (k. 16 akt adm.). Z protokołu tego wynika, że w domu pod adresem Grzybów 6a skarżąca zamieszkuje wraz z rodzicami. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe pod tym adresem i zajmuje samodzielny pokój, zaś kuchnia i łazienka jest wspólna z innymi domownikami. Zajmowane lokale znajdują się na drugiej kondygnacji z jednym wejściem i wspólnym korytarzem. Zainstalowane jest jedno źródło ciepła zgłoszone przez skarżącą do CEEB 1 lutego 2022 r. W budynku zainstalowano wspólny licznik na energię elektryczną oraz wodę, z których korzystają wszystkie gospodarstwa domowe. W trakcie wywiadu ustalono, że złożony został wniosek o nadanie numeru porządkowego dla lokalu skarżącej, który na dzień przeprowadzenia wywiadu nie został rozpoznany.
Jedynie ubocznie wyjaśnić należy, że zgodnie z ustawą z art. 47a ust. 5 ustawy dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1752) wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Obiekty, którym nadaje się numery porządkowe zostały ujęte w art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a (m. in. budynki mieszkalne oraz inne budynki przeznaczone do stałego lub czasowego przebywania ludzi) i ust. 4a (m. in. parkingi, garaże). Ustawa nie określa procedury nadania numerów lokalom, natomiast zgodnie z § 6 ust. 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. 2021 r., poz. 1368) nie nadaje się odrębnych numerów porządkowych dla poszczególnych kondygnacji budynków.
Zdaniem Sądu Kolegium słusznie uznało, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 2 ust. 3 d u.d.w. Podkreślić należy, że decyzja w sprawie przyznania dodatku węglowego nie ma charakteru uznaniowego. Przyznanie tego prawa uzależnione jest od spełnienia wszystkich warunków określonych w u.d.w., co w tej sprawie nie miało miejsca.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.