Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) stwierdziło niedopuszczalność odwołania A. B. od decyzji Starosty [...] z dnia [...], odmawiającej Gminie [...] udzielania zezwolenia na usunięcia jednego drzewa gatunku lipa o obwodzie pnia 150 cm, rosnącego na działce nr 3665/27 położonej w obrębie 05 [...].
Uzasadniając podjęte na podstawie art. 134 K.p.a. rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że stwierdzona niedopuszczalność odwołania odnosi się do przypadków, gdy z okoliczności sprawy wynika wprost ograniczenie podmiotowe. W tym zakresie powołano się na art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, wskazując na podmioty, które mogą złożyć wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa. W rezultacie stroną postępowania w przedmiocie usunięcia drzew i krzewów jest posiadacz nieruchomości, a jeżeli nie jest on jednocześnie właścicielem - to także jej właściciel.
Natomiast zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem stroną tego postępowania nie jest właściciel nieruchomości sąsiedniej. W niniejszej sprawie z wnioskiem o wycięcie drzew, rosnących na nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...] oznaczonej nr ewid. [...] (co potwierdziły przeprowadzone oględziny) wystąpił Burmistrz Miasta i Gminy [...]. Tymczasem odwołanie od negatywnej decyzji Starosty [...] z dnia 20 grudnia 2019 r. wniósł A. B., będący właścicielem sąsiedniej nieruchomości o nr ewid. [...]. W rezultacie w przedmiotowej sprawie zachodzi niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na ww. postanowienie wniósł A. B., domagając się uchylenia decyzji z dnia [....], dopuszczenia załączonych do skargi dowodów oraz uznania faktu że dwie usychające lipy przy ul. [...]stanowiące własność Gminy znajdują się w granicy jego działki przy ul. [...]i stanowią dlań zagrożenie. Zdaniem strony SKO odmawiając Gminie [...] udzielenia zezwolenia na usunięcie dwóch drzew nie uwzględniło faktu występowania prawie codziennie wichur o różnym natężeniu, które zrywają dachy, powalają drzewa a tym samym stanowią bardzo duże zagrożenie, co jest spowodowane postępującą zmianą klimatu.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest wydane na podstawie art. 134 K.p.a. postanowienie SKO, w którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania A. B. od decyzji Starosty [...] odmawiającej Gminie [...] wydania zezwolenia na usunięcie jednego drzewa gatunku lipa o obwodzie pnia 150 cm, rosnącego na działce nr [...] (należącej do tej Gminy).
Przepis art. 134 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie wypracowano koncepcję, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji.
Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny podmiotowe pozostają w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony. Organ odwoławczy obowiązany jest dokonać oceny, czy jednostka żądająca udzielenia jej obrony przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy ma status strony. Wymaga to zatem ustalenia, czy jednostka wnosząca odwołanie ma status strony w sprawie, zgodnie z art. 28 K.p.a.
W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych stwierdzoną w formie postanowienia należy odnieść do przypadków, gdy z okoliczności sprawy wynika wprost ograniczenie podmiotowe, a zatem gdy tak expressis verbis stanowi prawo i nie zachodzi konieczność podjęcia czynności wyjaśniających.
Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W tym zakresie Sąd, zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą, w pełni podzielił stanowisko SKO, że w świetle przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 55), zwanej dalej ustawą, skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu o zezwolenie na usunięcie drzewa z sąsiedniej nieruchomości, należącej do Gminy [...]. W tym zakresie organ prawidłowo zweryfikował interes skarżącego w świetle ustawy o ochronie przyrody, której przepisy materialne mogły stanowić podstawę tego interesu.
Wskazać przy tym należy, że interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. musi być postrzegany jako interes o charakterze bezpośrednim, zindywidualizowanym (osobistym), skonkretyzowanym i realnym. Przede wszystkim zaś, interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa materialnego oraz odnosić się wprost do podmiotu żądającego wszczęcia postępowania w każdej instancji administracyjnej i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2017 r. o sygn. akt II SA/Gd 136/17, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA).
Przepisem prawa materialnego, na podstawie którego ustalany jest katalog podmiotów, którym ustawodawca przyznaje uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzew jest art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy ochronie przyrody. Zgodnie z tym przepisem usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek:
- 1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości;
- 2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 i 1495), zwanej dalej "Kodeksem cywilnym" - jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń.
Z powyższego wynika, że po pierwsze, postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzew może być wszczęte wyłącznie na wniosek (nigdy z urzędu), po drugie zaś, wniosek ten skutecznie może zgłosić wyłącznie posiadacz nieruchomości (jeśli nie jest on jednocześnie jej właścicielem - musi przedłożyć zgodę właściciela) oraz właściciel urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 K.c., jeżeli drzewo lub krzew zagraża funkcjonowaniu tych urządzeń.
Podmioty wskazane w art. 83 ust. 1 cyt. ustawy są jednocześnie stronami tego postępowania, a w sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości nie jest jednocześnie jej właścicielem oraz w wypadku wniosku złożonego przez właściciela wskazanych wyżej urządzeń oraz użytkownika wieczystego - stroną jest także jej właściciel, gdyż przysługuje im interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. w toczącym się postępowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II OSK 2337/11, LEX nr 1337329). Interesu takiego nie posiada natomiast właściciel nieruchomości sąsiedniej, dlatego nie jest on stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 83 ustawy. Oznacza to, że skarżący, nie będąc posiadaczem ani właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr 3665/27 położonej w obrębie 05 [...] (należącej do Gminy [...]), na której rośnie drzewo objęte wnioskiem o usunięcie, ani też posiadaczem urządzeń w warunkach wskazanych w art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie mógł być stroną postępowania w przedmiocie wydania tego zezwolenia.
W konsekwencji A. B. nie miał również interesu prawnego uzasadniającego jego legitymację do wniesienia odwołania od decyzji o odmowie wydania zezwolenia na usunięcie tego drzewa. W tym zakresie stanowisko Kolegium jest prawidłowe. Interes skarżącego w tym postępowaniu ma wyłącznie charakter faktyczny i nie uzasadniał przyznania statusu strony. Weryfikując interes A. B. i jego charakter nie można było bowiem uchylić się od uwzględnienia celów ustawy o ochronie przyrody. W regulacji tej ustawodawca określił cele, zasady i formy ochrony przyrody żywej, nieożywionej i krajobrazu. Ochrona przyrody polega na zachowaniu, właściwym wykorzystaniu oraz odnawianiu zasobów przyrody, jej tworów i składników. Wszystkie te czynności mają na celu utrzymanie procesów ekologicznych i stabilność ekosystemów, zachowanie różnorodności biologicznej, zapewnienie ciągłości istnienia gatunków roślin, zwierząt i grzybów, utrzymanie lub przywracanie do właściwego stanu siedlisk przyrodniczych oraz innych zasobów przyrody i jej składników, również krajobrazu.
Na gruncie ustawy o ochronie przyrody kluczowym zagadnieniem jest dbałość o zasoby przyrodnicze. Natomiast kwestie ochrony własności indywidulanej pozostają poza głównym nurtem jej regulacji, nie pozostając jednak obojętnymi innym przepisom systemu prawa, w tym przepisom regulującym na gruncie prawa cywilnego wykonywanie prawa własności oraz kwestie wzajemnego oddziaływania nieruchomości sąsiednich. W tej sytuacji rozstrzygnięcie SKO nie zamyka skarżącemu drogi do dochodzenia roszczeń związanych z naruszeniem jej prawa własności na gruncie przepisów prawa cywilnego w postępowaniu przed sądami powszechnymi.
Odnosząc się do wniosku skarżącego o dopuszczenie załączonych do skargi dowodów (częściowo znajdujących się w aktach administracyjnych), w tym pisemnej interwencji mieszkańców i publikacji prasowych, należy przytoczyć art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy organu administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie zostały zaskarżone do tego sądu. Oznacza to, że podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończony zaskarżonym aktem lub czynnością. Zadaniem sądu administracyjnego jest więc ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia determinanty faktycznej decyzji.
Zakres badania stanu faktycznego wyznaczają zatem normy prawne określające determinantę faktyczną rozstrzygnięcia – nie zaś wnioski procesowe skarżącego lub innych stron postępowania sądowoadministracyjnego, czy też uznanie samego sądu administracyjnego (zob. T. Woś – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis, Warszawa 2005, s. 424 i 425). Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Z cyt. regulacji wynika ponadto, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest jedynie uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r. o sygn. akt II FSK 1306/08, LEX 558886).
W postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dokonuje się bowiem ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy uwzględniono w tym zakresie reguły obowiązujące w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom. W konsekwencji nie mógł odnieść skutku wniosek strony o przeprowadzenie wskazanych dowodów.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.