Uzasadnienie
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 22 maja 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia Gminie Morawica pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z przebudową drogi dojazdowej do Gminnego Stadionu Sportowego w Brzezinach, bowiem wydanie decyzji w tej sprawie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim w tym przypadku jest kwestia: czy wykonane dotychczas roboty budowlane spowodowały zmianę stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającą na gruntu sąsiednie i przez to wymagającą wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. W związku z powyższym na podstawie art. 100 § 1 kpa organ wezwał A. D. i R. D. do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego do organu wyznaczonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach.
Rozpoznając odwołanie od tego rozstrzygnięcia wniesione przez Gminę Morawica, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z dnia 20 lipca 2004 r. utrzymał je w mocy.
Organ II instancji ustalił, że decyzją z dnia 5 października 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach nałożył na Gminę Morawica obowiązek wykonania określonych czynności, mających na celu doprowadzenie wykonanych robót związanych z przebudową drogi gminnej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka 800/2 w Brzezinach, do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. W wykonaniu powyższego Gmina złożyła projekt budowy kanalizacji deszczowej i drogi dojazdowej do stadionu, do którego zgłosiła uwagi A. D. - w zakresie nieuwzględnienia odwodnienia terenu działek znajdujących się po północnej stronie drogi dojazdowej. Złożyła ona opinię opracowaną przez biegłego w zakresie postępowania wodnoprawnego - B. Z., wedle której z uwagi na wzniesienie korony chodnika i drogi występuje ewidentne zakłócenie stosunków wodnych na gruncie. Po zapoznaniu się z uwagami i zastrzeżeniami zgłoszonymi przez A. D., Gmina Morawica przedłożyła opracowaną w kwietniu 2004 r. "opinię hydrogeologiczno-hydrologiczną w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na terenie działek 792/14 do 792/17 przez budowę drogi dojazdowej na stadion sportowy w Brzezinach k/Morawicy", zgodnie z którą projektowana droga do stadionu nie zakłóca stosunków wodnych na gruntach tych działek.
Wówczas A.D. wystąpiła o zawieszenie postępowania administracyjnego toczącego się w sprawie informując jednocześnie organ I-szej instancji, że zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach o wyznaczenie organu "celem wydania decyzji o spowodowaniu przez właściciela gruntu a zarazem inwestora (Gminę Morawica) zakłócenia stosunków wodnych". W rozpoznaniu tego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach postanowieniem z dnia 1 lipca 2004 r. wyznaczyło do rozpoznania sprawy z zakresu stosunków wodnych Burmistrza Miasta i Gminy Końskie.
Organ odwoławczy podkreślił, że w toku niniejszego postępowania organ nadzoru budowlanego otrzymał dwie sprzeczne ze sobą opinie. Rozstrzygnięcie zaś sprawy z zakresu stosunków wodnych ma zasadnicze znaczenie dla niniejszego postępowania, gdyż bez niego nie można ocenić kompletności i poprawności wykonania projektu budowlanego na dokończenie przedmiotowej drogi, czyli sprawdzenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji podniósł, że zaskarżonym postanowieniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach nie nałożył na Gminę Morawica żadnych dodatkowych obowiązków, nie uzależnił również wydania decyzji na wznowienie robót budowlanych od okoliczności innych niż wyznaczonych decyzją z dnia 5 października 2001 r.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Morawica zarzucając naruszenie:
- 1. prawa materialnego, w tym art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, art. 29 ustawy Prawo wodne,
- 2. prawa procesowego, w tym art. 97 § 1 pkt 4, art. 138, art. 107 § 3 ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego.
W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wykonała obowiązki nałożone decyzją z dnia 5 października 2001 r., które sprowadzały się do przeprowadzenia analizy sposobu odwodnienia projektowanego odcinka drogi oraz terenu z nim bezpośrednio sąsiadującego. Organy winny zatem ograniczyć się do oceny, czy inwestor wykonał te obowiązki, tymczasem po uchyleniu decyzji o wznowieniu robót budowlanych PINB nie podjął żadnych czynności wyjaśniających, tylko "po blisko dwóch latach zawiesił postępowanie". Ponadto w międzyczasie zostało wszczęte na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego postępowanie w sprawie rozbiórki drogi, która jest przedmiotem niniejszej sprawy. Dwukrotne decyzje organu I-szej instancji o rozbiórce drogi były uchylane wskutek odwołań i postępowanie jest w toku. W ocenie skarżącej, w sprawie przedmiotowej drogi organy nadzoru budowlanego prowadzą zatem dwa równoległe postępowania administracyjne, co świadczy o braku ich konsekwencji.
W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
O oddalenie skargi wniosła również uczestniczka postępowania sądowego A.D.
Pozostali uczestnicy nie zajęli natomiast żadnego stanowiska w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia podnieść należy, że w toku rozpoznania sprawy organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego czy też procesowego w stopniu mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Nie ulega wątpliwości, że zawieszone postępowanie prowadzone jest na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W sprawie wydanych zostało szereg decyzji, jednak wskutek ich kolejnego uchylania przez organ II instancji, w obrocie prawnym pozostała tylko jedna z nich - z dnia 5 października 2001 r. - nakazująca Gminie Morawica przedłożenie opinii technicznej zawierającej między innymi analizę sposobu odwodnienia projektowanego odcinka drogi oraz terenu bezpośrednio z nim sąsiadującego, wydana w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Analiza o jakiej mowa wyżej znalazła się w projekcie technicznym złożonym przez inwestora, jednak wnioski w niej zawarte zostały zakwestionowane przez A. D., która złożyła opracowanie inż. S.B., a następnie w lipcu 2002 r. inż. B. Z. - biegłego w zakresie postępowania wodnoprawnego, w których wyrażony został pogląd, że wzniesienie korony chodnika i drogi uniemożliwia dotychczasowy odpływ wód ze zlewni, a zatem występuje ewidentne zakłócenie stosunków wodnych na gruncie.
Teza przeciwna (iż droga dojazdowa do stadionu nie zakłóca stosunków wodnych) zaprezentowana została z kolei w opinii Przedsiębiorstwa Geologiczno-Fizjograficznego "A" w Kielcach z kwietnia 2004 r., złożonej przez Gminę Morawica w odpowiedzi na zarzuty A. D. Oczywiście w zależności od przyjętego w tych opiniach stanowiska w zakresie kwestii zakłócenia stosunków wodnych, zaproponowane zostały różne rozwiązania techniczne odwodnienia przedmiotowej drogi. O ile bowiem autorzy opracowań przedstawionych przez A. D. zalecają wykonanie rowu odwadniającego wzdłuż drogi, to wedle opinii przedłożonych przez Gminę Morawica wystarczającym będzie jedynie kanalizacja deszczowa w samej drodze.
Wszczęte z inicjatywy A.D. postępowanie wodnoprawne, prowadzone równolegle ze sprawą niniejszą, ma na celu odpowiedź na pytanie, czy wskutek wybudowania drogi do stadionu doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Rozpoznając zatem jej wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego toczącego się w oparciu o przepis art. 51 Prawa budowlanego, należało ocenić, czy i jaki wpływ na wydanie decyzji w niniejszej sprawie ma postępowanie wodnoprawne.
Dnia 11 lipca 2003 r. zmieniło się Prawo budowlane, w tym także przepis art. 51 tego Prawa. Stosownie jednak do treści art. 7 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718), do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe.
W ocenie, czy nałożony decyzją z dnia 5 października 2001 r. obowiązek został przez inwestora wykonany, organy administracji publicznej zobowiązane były zatem zastosować przepisy art. 51 ust. 2, 3 i 4 Prawa budowlanego w dotychczasowym brzmieniu. Stanowiły one, że inwestor zawiadamia właściwy organ o wykonaniu obowiązków i występuje z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Właściwy organ po sprawdzeniu wykonania obowiązków, wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W razie zaś niewykonania obowiązków, organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
W każdym przypadku organ zobowiązany jest zatem sprawdzić wykonanie obowiązków nałożonych wcześniejszą decyzją, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3. W niniejszej sprawie obowiązek ten polegał na złożeniu opinii technicznej wraz z analizą sposobu odwodnienia i formalnie został on przez Gminę wykonany, jednak nie sposób przyjąć, że wynikające z tej opinii wnioski pozostają poza oceną organu - jak sugeruje to skarżąca. Ze stanowiskiem takim zgodzić się nie można z dwóch względów.
Po pierwsze: wnioski te są kwestionowane przez jedną ze stron i chociażby dlatego muszą być przedmiotem postępowania wyjaśniającego. Taka powinność organu wynika z art. 77 kpa oraz art. 80 kpa, które nakazują czynić ustalenia faktyczne na podstawie całokształtu materiału dowodowego, po uprzednim jego zebraniu i rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący.
Po drugie: skoro zgodnie z treścią decyzji z dnia 5 października 2001 r. opinia techniczna dotycząca wykonanej drogi miała zawierać m.in. analizę sposobu odwodnienia terenów z nią sąsiadujących, to organ oceniając wykonanie tego obowiązku nie może uniknąć ustalenia, czy odwodnienie w tym zakresie jest w ogóle niezbędne; będzie zaś niezbędne jedynie przy przyjęciu, że wybudowanie drogi naruszyło stosunki wodne wpływając niekorzystnie na sąsiednie nieruchomości, w tym na działkę należącą do A. D. Skoro wyjaśnienie tych okoliczności jest przedmiotem postępowania wodnoprawnego wszczętego z inicjatywy A. D., zasadnie organy obu instancji przyjęły konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego toczącego się w sprawie niniejszej na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
Pogląd przeciwny prezentowany przez skarżącą prowadziłby do zaakceptowania sytuacji, w której w dwóch prowadzonych równolegle postępowaniach organy administracji publicznej w tym samym stanie faktycznym mogłyby wyrazić krańcowo odmienne stanowiska w zakresie potrzeby odwodnienia sąsiadujących z drogą nieruchomości, co pozostawałoby w sprzeczności z ogólną zasadą prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 kpa. Poza tym, gdyby poza oceną organów pozostawić kwestię ewentualnego odwodnienia sąsiedniego terenu, to nałożenie obowiązków wynikających z decyzji z dnia 5 października 2001 r. pozostawałoby bez jakiegokolwiek znaczenia prawnego. Nie chodzi bowiem o formalne zrealizowanie przez Gminę tych obowiązków, a więc złożenie jakiejkolwiek opinii bez względu na jej treść merytoryczną, ale takiej, która odpowiada rzeczywistym potrzebom technicznym.
Nie można przecież tracić z pola widzenia generalnego celu jaki stawia przepis art. 51 Prawa budowlanego, a mianowicie doprowadzenia robót budowlanych, prowadzonych w przypadkach określonych w art. 50 ust. 1, do stanu zgodnego z prawem.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów, na które powołuje się skarżąca.
Co do zarzutu uchybienia przepisowi art. 138 kpa - poprzez "nie uwzględnienie faktu, iż nie została rozpatrzona skarga Gminy Morawica na postanowienie o uchyleniu postanowienia w sprawie wznowienia robót budowlanych"- podnieść należy, że nie jest on zasadny. Wniesienie skargi do sądu na akt jaki zapadł w toku postępowania nie wstrzymuje bowiem dalszych czynności w sprawie. Nieporozumieniem jest przy tym powoływanie się przez skarżącą na argument, że "w sprawie przedmiotowej drogi organy nadzoru budowlanego prowadzą równolegle dwa postępowania administracyjne". Decyzje, o jakich mowa w skardze - których przedmiotem było:
- - udzielenie pozwolenia na wznowienie postępowania (z dnia 9 lipca 2002 r.) oraz
- - nakazy rozbiórki (w decyzjach z 28 stycznia 2003 r., a następnie z dnia 8 sierpnia 2002 r.), zostały ostatecznymi decyzjami organu odwoławczego uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I-szej instancji. Przez cały czas jednak mamy do czynienia z jedną sprawą, prowadzoną w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego, mającą na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem bądź przez wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bądź poprzez rozbiórkę lub doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270).