Uzasadnienie
Rada Gminy w Strawczynie podjęła w dniu 31 marca 2021 r., uchwałę nr XXXII/277/2021 w sprawie uchwalenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Strawczyn w 2021 roku". W podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 7 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej jako u.s.g. oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 638 ze zm.), dalej jako u.o.z. Program został określony w załączniku do tej uchwały.
W § 9 ust. 1 załącznika określono, że w przypadku wydania przez Wójta decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia gospodarskiego właścicielowi Urząd Gminy Strawczyn wskazuje, że gospodarstwo rolne, w którym zapewni się miejsce dla zwierząt gospodarskich znajduje się w Oblęgorze, ul. Górna Huta 61, 26-067 Strawczyn.
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce-Zachód w Kielcach, zarzucając istotne naruszenie przepisu prawa, tj. art. 11a ust. 2 u.o.z. w zakresie, w jakim w § 9 ust. 1 załącznika do ww. uchwały wskazano, że miejsce w gospodarstwie rolnym będą miały tylko zwierzęta odebrane od właścicieli na podstawie decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia gospodarskiego, podczas, gdy ustawa z 1997 r. o ochronie zwierząt nie zawiera takich ograniczeń.
W oparciu o powyższy zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj. § 9 ust. 1 załącznika do uchwały.
W uzasadnieniu Prokurator przytoczył brzmienie art. 11a ust. 2 u.o.z stwierdzając, że nie było celem ustawodawcy zapewnienie miejsca w gospodarstwie rolnym jedynie zwierzętom odebranym od właściciela na podstawie decyzji o czasowym odebraniu. Ustawodawca posługuje się pojęciem zwierząt gospodarskich, nie wprowadzając dla nich żadnych dodatkowych ograniczeń. Chodzi zatem o każde zwierzęta gospodarskie, które w zaistniałym stanie faktycznym wymagają umieszczenia w gospodarstwie rolnym z powodu szeregu różnych przyczyn. W konsekwencji zapis § 9 ust. 1 Programu został przyjęty z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z przepisu art. 11a ust. 2 u.o.z.
Stanowisko to skarżący podtrzymał w piśmie procesowym z 12 sierpnia 2022 r.
W odpowiedzi na skargę organ pozostawił jej ocenę do uznania Sądu. W piśmie procesowym z 15 lipca 2022 r. organ natomiast uznał zarzut za zasadny i w związku z tym wnosił o uwzględnienie skargi w tym zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 Ppsa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2021 poz. 137).
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).
W ocenie Sądu podniesiony w skardze zarzut istotnego naruszenia przepisów prawa, a to art. 11a ust. 2 u.o.z. zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżona uchwała Rady Gminy w Strawczynie nr XXXII/277/2021 z dnia 31 marca 2021 r. w sprawie uchwalenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Strawczyn w 2021 roku", podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a ust. 1 u.o.z., stanowiącego, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ust. 2 tego przepisu wskazano, że program ten obejmuje w szczególności:
- 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
- 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
- 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
- 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
- 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
- 6) usypianie ślepych miotów;
- 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
- 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Przedmiotowy program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Program ten może również obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta – ust. 6). W ust. 7 i 8 wymieniono podmioty opiniujące projekt programu oraz skutki niewydania opinii w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu.
Skarżący zarzuca, że w § 9 ust. 1 załącznika do uchwały określono, że miejsce w gospodarstwie rolnym będą miały tylko zwierzęta odebrane od właścicieli na podstawie decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia gospodarskiego, podczas, gdy ustawa z 1997 r. o ochronie zwierząt nie zawiera takich ograniczeń.
Z taką argumentacją należy się zgodzić.
W przywołanym art. 11a ust. 2 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania "program zawiera". Taka konstrukcja wskazuje jednoznacznie na konieczność zamieszczenia w treści uchwalonego przez organ gminy Programu wszystkich wymienionych w tym przepisie elementów, w tym wymogu wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich (art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z.).
Z § 9 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały wynika, że lokalny prawodawca wskazał jako miejsce, w którym zapewnia się miejsce dla zwierząt gospodarskich – konkretne gospodarstwo rolne znajdujące się w Oblęgorze. Jednocześnie określił, że dotyczy to przypadków, w których Wójt wydał decyzję o czasowym odebraniu zwierzęcia gospodarskiego właścicielowi.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że regulacja wprowadzona w § 9 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały ogranicza ilość zwierząt, które mogą być umieszczone w gospodarstwie rolnym w Oblęgorze, przy czym to ograniczenie następuje ze względu na wydanie decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia gospodarskiego. Należy zauważyć, że ustawodawca nie przewidział takiej możliwości w przepisie art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., który ma wyłącznie wskazać gospodarstwo rolne, w którym zapewni się miejsce bezdomnym zwierzętom gospodarskim. Jak słusznie podniesiono w wyroku WSA we Wrocławiu z 5 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 602/14, Lex nr 1571932, chodzi o każde zwierzę gospodarskie, które w zaistniałym stanie faktycznym wymaga umieszczenia w gospodarstwie rolnym, z powodu szeregu różnych przyczyn. Kierując się treścią art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. trudno przyjąć, że określenie użyte w tym przepisie tj. "zwierząt gospodarskich" ma oznaczać wyłącznie zwierzęta odebrane od właścicieli na podstawie decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia gospodarskiego, jak wskazuje kwestionowany zapis. Brak zatem podstaw prawnych do zawężającego rozumienia tego przepisu.
Wadliwość zapisu o którym mowa w § 9 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. i jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji uzasadnia konieczność jego wyeliminowania z treści Programu.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.