Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Ke [...]
Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2022 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2022 r. znak: [...] nie uznającą zastrzeżeń wniesionych przez I. K. do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu sporządzonego na okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2030 r., dla obrębu ewidencyjnego Zagrody, gm. S., dotyczących opisu taksacyjnego lasu znajdującego się na działce nr [...].
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania.
Kolegium wyjaśniło w szczególności, że ww. decyzją z [...] marca 2022 r. Starosta [...] nie uznał zastrzeżeń wniesionych do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu sporządzonego na okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2030 r. (w skrócie "UPUL", "Plan"), dla obrębu ewidencyjnego Zagrody, gm. S., dotyczących opisu taksacyjnego lasu znajdującego się na działce nr [...], a decyzja ta wydana została w następstwie uchylenia przez Kolegium decyzji Starosty [...] z [...] października 2021 r.
Pismem z 28 kwietnia 2021 r. I. K. wniosła bowiem zastrzeżenia do ww. projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, w szczególności dotyczące sposobu wyłożenia przez Gminę uproszczonego planu urządzenia lasu i dostępności dokumentów. W kwestii tej Gmina S. udzieliła stronie stosownych wyjaśnień. Nadto skarżąca złożyła zastrzeżenia odnośnie opisu taksacyjnego lasu znajdującego się na działce nr [...], obręb Z.. Zastrzeżenia dotyczyły zaplanowanych zabiegów na wskazanej działce, w tym zasadności rębni pasowej zupełnej, kosztów związanych z wykonaniem zabiegu i ewentualnych nasadzeń. Pismem z 23 czerwca 2021 r. I. K. uzupełniła złożone zastrzeżenia, odnosząc się dodatkowo do kopii mapy załączonej do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu przesłanej przez Gminę S.. Podniosła, że dokumentacja wykonana została bez wizyty w terenie, położenie lasu jest niezgodne z rzeczywistością, w szczególności w kontekście drzew znajdujących się na sąsiednich działkach.
Błędne wykreślenie lasu przełożyło się na błędne dane w tabelach. Dodatkowo zaznaczyła, że nie zgadza się na całkowite wycięcie lasu na swojej działce. Zastrzeżenia zostały przekazane do rozpatrzenia przez Wykonawcę projektu, który zaproponował odrzucić wniosek właścicielki, ponieważ zabieg został zaprojektowany prawidłowo. Dodatkowo wykonawca wskazał, że rębnia nie jest zabiegiem obligatoryjnym i właściciel nie musi wykonywać tego zabiegu, ale może tego dokonać zgodnie z obowiązującymi przepisami.
W związku z powyższym pismem z 4 sierpnia 2021 r. poinformowano stronę o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie.
Kolegium dalej szczegółowo przedstawiło treść składanych przez stronę pism procesowych i argumentację organu I instancji wskazaną w wydanych przez ten organ decyzjach. Zwróciło uwagę na to, że strona była zawiadamiana o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym.
Na skutek wniesionego odwołania od decyzji z 11 marca 2022 r. Kolegium powołało się na regulacje ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz. U. 2021 r., poz. 1275), w tym art. 19 ust. 2, art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 21 ust. 4 i 5 i przepisy § 7 rozporządzenia z 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz. U. z 2012 r. poz. 1302).
Następnie organ drugiej instancji wyjaśnił, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że decyzją z [...] marca 2022 r. organ nie uznał zastrzeżeń wniesionych przez skarżącą do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu dotyczących opisu taksacyjnego lasu znajdującego się na działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wniesione przez stronę zastrzeżenia dotyczyły opisu taksacyjnego lasu w zakresie planowanych zabiegów na działce i kosztów związanych z ich wykonaniem oraz kopii mapy załączonej do projektu UPUL. Organ podniósł, że zastrzeżenia zostały przekazane do Wykonawcy, który zaproponował odrzucić wniosek właścicielki, jako że zaplanowany zabieg rębni nie jest obowiązkowy i właściciel nie musi go wykonywać.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących mapy gospodarczej lasu, organ podkreślił, że w opracowaniu ujęto wyłącznie grunty figurujące w ewidencji gruntów i budynków jako las (Ls). Dla wskazanej działki nr [...] obręb Z. w dokumencie urządzeniowym opisany został tylko obszar użytku leśnego, a nie całość działki. Organ wskazał, że prawidłowość położenia lasu oraz zajmowanej powierzchni na działce nr [...] obręb Z. potwierdzają archiwalne dokumenty, tj. operat techniczny zawierający wykonane pomiary powierzchni lasu wraz z kopiami map z naniesionymi zmianami oraz decyzja w sprawie zmian w ewidencji gruntu wydana po przeprowadzeniu porównania pomiędzy stanem uwidocznionym w ewidencji gruntów a stanem rzeczywistym na gruncie ujawnionym podczas kontroli terenowej w dniu 1 lipca 1993r.
Organ wyjaśnił również, że nie przeprowadził rozprawy administracyjnej, mając na uwadze sytuację innych posiadaczy działek leśnych oraz fakt, że weryfikacja zastrzeżeń dotyczących działki nr [...] pod kątem zgodności z EGiB nie potwierdziła zarzutów strony, jak również fakt, że strona nie zgłosiła innych zastrzeżeń np. co do typu i wieku gatunku dominującego czy miąższości i zadrzewienia drzewostanu, mogących mieć wpływ na poprawność wykonanej dokumentacji.
Organ odwoławczy, odnosząc się do podniesionego przez skarżącą uchybienia organu związanego z podaniem błędnego obrębu (Podmaleniec zamiast Zagrody) wskazał, że z uwagi na fakt, iż omyłka ta nastąpiła w uzasadnieniu decyzji, a nie w sentencji, uznać ją należy jako nieistotną. Ustosunkowując się do terminu wydania decyzji, organ drugiej instancji wskazał, że sam fakt wydania decyzji po upływie ponad 2 miesięcy od zgromadzenia materiału dowodowego nie przesądza o naruszeniu zasady szybkości postępowania, niemniej jednak organ winien był zawiadomić stronę o przyczynie zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, zgodnie z art. 36 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego uzupełnienia materiału dowodowego o operat z 1993 r. po zapoznaniu się strony z materiałem, a przed wydaniem pierwotnej decyzji, Kolegium wskazało, że pozostaje to bez wpływu na kontrolowaną decyzję z uwagi na fakt, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji w aktach sprawy znajdował się operat z 1993 r. i strona miała możliwość zapoznania się z tym operatem.
Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów dotyczących uchybień operatu z 1993 r., Kolegium wyjaśniło, że organ wydając decyzję pomocniczo oparł się również na operacie z 1993 r. Jednakże decydujące znaczenie dla stanowiska organu miał sam projekt UPUL jak również stanowisko Wykonawcy w kwestii zgłoszonych zastrzeżeń. Tym samym podniesione uchybienia/braki operatu nie przesądzają o podjęciu przez organ błędnej decyzji w kwestii rozpatrzenia zgłoszonych zastrzeżeń, podobnie jak okoliczność niesporządzenia notatki służbowej z rozmowy telefonicznej.
Nie sposób również uznać, w ocenie Kolegium, że organ nie respektuje swych decyzji, gdyż nie oparł się na mapie gospodarczej z 2011 r. Decyzja administracyjna wydana w 2011 r. uwzględniająca zastrzeżenia do projektu UPUL dotyczące wskazania na mapie powierzchni lasu odnosiła się do projektu UPUL na lata 2011-2020, nie ma ona natomiast przełożenia na projekt UPUL na lata 2021 - 2030, stąd też nie można zasadnie twierdzić, że organ nie przestrzega swych decyzji. Ustosunkowując się do podniesionego przez skarżącą zarzutu, że organ może decyzją nałożyć na właściciela obowiązek wykonania zadań określonych w UPUL, organ odwoławczy podkreślił, że zabieg rębni nie jest zabiegiem obligatoryjnym i właściciel nie musi dokonywać tego zabiegu, stąd też podnoszony zarzut jest bezpodstawny, podobnie jak zarzut nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Kolegium podkreśliło, że wniosek o przeprowadzenie rozprawy nie jest dla organu wiążący, to organ ocenia, czy rozprawa przyczyni się do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach I. K. zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium, zarzucając:
- - naruszenie art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, gdyż w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia uproszczonych planów urządzania lasu dotyczące granic i powierzchni lasów, poprzez nieuwzględnienie decyzji Starosty [...] z [...] października 2011 r. znak OŚ [...] ustalającej granice lasu na działce nr [...] we wsi Z., gmina S. i sporządzenie planu urządzania lasu na mapie wydanej przed sporządzeniem Uproszczonego Planu Urządzania Lasu (UPUL) na lata 2011-2020;
naruszenie § 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu, poprzez nieustalenie rozbieżności pomiędzy stanem z ewidencji gruntu a stanem rzeczywistym i tym samym niezrealizowanie podstawowego celu, dla jakiego jest sporządzany UPUL tj. przedstawienia rzeczywistej sytuacji na gruncie na dzień 1 stycznia 2021 r.;
naruszenie art. 7 k.p.a., gdyż organ stoi na straży praworządności oraz z urzędu lub na wniosek strony podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych wskazanych przez skarżącą tj. między innymi przeprowadzenia wizji w terenie, która potwierdziłaby twierdzenia skarżącej; nawet po wykazaniu przez skarżącą, że rozmowa skarżącej z wykonawcą projektu UPUL nigdy nie miała miejsca (a Starosta wskazał rozmowę jako dowód), Starosta otrzymując odwołanie skarżącej winien zastosować art. 132 k.p.a. tj, uchylić lub zmienić zaskarżoną decyzję, czego nie uczynił; następnie SKO nie wskazało naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez Starostę, a tym samym naruszyło art. 136 i 138 k.p.a., gdyż w odwołaniu skarżąca żądała wyjaśnienia zaistniałej sytuacji dotyczącej nieistniejącego dowodu, a w uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że Starosta oparł się na stanowisku Wykonawcy w stosunku do jej zastrzeżeń, który powoływał się na rozmowę telefoniczną ze skarżącą, a skarżąca wykazała w odwołaniu, że rozmowa nie miała miejsca; Kolegium w uzasadnieniu decyzji w ogóle pominęło to zastrzeżenie skarżącej dotyczące nieistniejącego dowodu i nie odniosło się do niego w uzasadnieniu decyzji;
naruszenie art. 36 k.p.a. tj. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, czego Starosta nie uczynił, a skarżąca podniosła to w odwołaniu, jednak Kolegium stwierdziło, że uchybienie jest nieistotne;
naruszenie art. 75 k.p.a. gdyż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w szczególności dowodem mogą być oględziny poprzez kilkukrotne odrzucenie wniosku skarżącej o przeprowadzenie oględzin;
naruszenie art. 77 i art. 78 k.p.a., gdyż organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz żądanie strony należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej lub oględzin w terenie, co tym bardziej miało znaczenie, że skarżąca w odwołaniu od decyzji Starosty [...] z 11 marca 2022 r. znak [...] wykazała, że dowód, na którym opierał się Starosta tj. rzekoma rozmowa Wykonawcy projektu ze skarżącą nigdy nie miała miejsca, co wykazała skarżąca, a Kolegium w ogóle nie odniósł się do tego faktu, tylko przemilczał to zagadnienie w uzasadnieniu;
naruszenie art. 79a k.p.a., gdyż w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, poprzez niewskazanie w zawiadomieniu z 30 grudnia 2021 r., że do akt sprawy dołączono całkowicie nowy materiał dowodowy tj. archiwalne dokumenty, tym bardziej, że organ posiadał informację, iż skarżąca mieszka 200 km od siedziby organu i w tym okresie była zima i pandemia;
naruszenie art. 107 k.p.a., gdyż decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne a Starosta [...] powołał się na nieistniejący dowód w uzasadnieniu faktycznym, natomiast Kolegium pominęło w ogóle kwestionowany dowód, który skarżąca podniosła w uzasadnieniu, a Kodeks postępowania administracyjnego nakazuje organowi w uzasadnieniu faktycznym podać przyczyny, którym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
- - naruszenie art. 128 k.p.a., gdyż odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy, że z odwołania wynika, że strona jest niezadowolona z wydanej decyzji, poprzez zarzucenie skarżącej przez Kolegium, że skarżąca nie przejrzała akt przed ponownym wydaniem decyzji przez organ I instancji.
W oparciu o powyższe zarzuty I. K. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i uchylenie decyzji Starosty [...] oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, a nadto o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniosła również o zobowiązanie organu do przeprowadzenia wizji w terenie, gdyż jest to jedyny sposób na rozstrzygnięcie tej sprawy, a w uzasadnieniu skargi przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego aktu.
W piśmie procesowym z 25 lipca 2022 r. skarżąca podniosła w odpowiedzi na skargę, że Kolegium nie odniosło się merytorycznie do wszystkich podniesionych przez skarżącą zarzutów, a jedynie pobieżnie odpowiedziało na niektóre zarzuty. Dodała, że w przedmiotowej sprawie powstała kuriozalna sytuacja, gdyż skarżącej odmówiono uwzględnienia jej dowodów tj. przeprowadzenia rozprawy (oględzin) w terenie oraz nie uwzględniono decyzji z 2011 r., a położenie lasu nie zmieniło się od 2011 r. Organy mają pełną świadomość, że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej wskazałoby, iż skarżąca ma rację co do usytuowania lasu. Starosta zatwierdził uproszczony plan urządzania lasu przez rozpatrzeniem zastrzeżeń i wniosków skarżącej.
Zatem przeprowadzenie rozprawy spowodowałoby konieczność wprowadzenia zmian w planie i przeprowadzenia całego postępowania od początku. Zdaniem skarżącej, dane z EGiB są tylko danymi wyjściowymi do sporządzenia uproszczonego planu urządzania lasu. Podniosła, że uproszczony plan urządzania lasu ma przedstawiać rzeczywistą sytuację w terenie. Gdyby miał być zgodny z EGiB, to nie trzeba byłoby go wykonywać co 10 lat i wydawać bardzo dużych środków publicznych na jego sporządzenie.
Na rozprawie 6 września 2022 r. skarżąca poparła skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu pierwszej instancji, wydana została na podstawie art. 21 ust. 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2021 r., poz. 1275 ze zm.). Przepis ten stanowi, że w terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu zainteresowani właściciele lasów mogą składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu. Starosta wydaje decyzję w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków.
W niniejszej sprawie zadaniem Sądu było zbadanie, czy orzekające w sprawie organy administracji poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne i analizę prawną dla oceny, czy zgłoszone przez skarżącą zastrzeżenia do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu są uzasadnione oraz czy w uzasadnieniu wydanych decyzji organy te przedstawiły przekonywującą argumentację na poparcie wydanych rozstrzygnięć nieuwzględniających te zastrzeżenia.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o lasach, trwale zrównoważoną gospodarkę leśną prowadzi się według planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu, z uwzględnieniem w szczególności następujących celów:
- 1) zachowania lasów i korzystnego ich wpływu na klimat, powietrze, wodę, glebę, warunki życia i zdrowia człowieka oraz na równowagę przyrodniczą;
- 2) ochrony lasów, zwłaszcza lasów i ekosystemów leśnych stanowiących naturalne fragmenty rodzimej przyrody lub lasów szczególnie cennych ze względu na:
- a) zachowanie różnorodności przyrodniczej,
- b) zachowanie leśnych zasobów genetycznych,
- c) walory krajobrazowe,
- d) potrzeby nauki;
- 3) ochrony gleb i terenów szczególnie narażonych na zanieczyszczenie lub uszkodzenie oraz o specjalnym znaczeniu społecznym;
- 4) ochrony wód powierzchniowych i głębinowych, retencji zlewni, w szczególności na obszarach wododziałów i na obszarach zasilania zbiorników wód podziemnych;
- 5) produkcji, na zasadzie racjonalnej gospodarki, drewna oraz surowców i produktów ubocznego użytkowania lasu.
W myśl art. 18 ust. 1 ustawy o lasach, plan urządzenia lasu sporządza się, z zastrzeżeniem ust. 2, na 10 lat, z uwzględnieniem:
- 1) przyrodniczych i ekonomicznych warunków gospodarki leśnej;
- 2) celów i zasad gospodarki leśnej oraz sposobów ich realizacji, określonych dla każdego drzewostanu i urządzanego obiektu, z uwzględnieniem lasów ochronnych.
Stosownie do art. 18 ust. 4 pkt 1 ustawy o lasach, plan urządzenia lasu powinien zawierać w szczególności opis lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia, w tym:
- a) zestawienie powierzchni lasów, gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz lasów ochronnych,
- b) zestawienie powierzchni lasów z roślinnością leśną (uprawami leśnymi) według gatunków drzew w drzewostanie, klas wieku, klas bonitacji drzewostanów oraz funkcji lasów.
Ponadto, na zasadzie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o lasach, plany urządzenia lasu sporządza się dla lasów stanowiących własność Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem, że uproszczone plany urządzenia lasu, sporządza się, co do zasady dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, niestanowiących własności Skarbu Państwa, zadania z zakresu gospodarki leśnej określa decyzja starosty wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasów (art. 19 ust. 3 ustawy). Dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, zadania z zakresu gospodarki leśnej na podstawie inwentaryzacji stanu lasów określa nadleśniczy (art. 19 ust. 4 ustawy).
Plan urządzenia lasu lub uproszczony plan urządzenia lasu sporządzany jest dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych - na zlecenie starosty (art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy). Inwentaryzację stanu lasów, o której mowa w art. 19 ust. 3, przeprowadza się na zlecenie starosty, natomiast inwentaryzację stanu lasu, o której mowa w art. 19 ust. 4, przeprowadza się na koszt Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (art. 21 ust. 2 i 3 ustawy).
Jak wynika z akt sprawy istotą zgłoszonych w sprawie przez skarżącą zastrzeżeń była kwestia uwzględnienia w projekcie uproszczonego planu urządzenia lasu odnośnie działki skarżącej o numerze ewid. 249 powierzchni lasu w części nieodpowiadającej rzeczywistemu zasięgowi lasu na tym gruncie. W szczególności skarżąca powoływała się na przebieg procedury uchwalenia uproszczonego planu urządzenia lasu i ostateczną treść takiego planu przyjętego decyzją z 27 października 2011 r. Podnosiła, że celem sporządzenia uproszczonego planu urządzenia lasu jest przedstawienie rzeczywistego stanu lasu, a nie powielanie zapisów niezgodnych z rzeczywistością. Zarzucała, że jej wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej na gruncie pozostał bez rozpoznania.
Zdaniem organów orzekających w tej sprawie, w opracowaniu ujęto wyłącznie grunty figurujące w ewidencji gruntów i budynków jako las. W przypadku działki skarżącej opisany został tylko obszar użytku leśnego, a nie całość działki, a prawidłowość położenia lasu oraz zajmowanej powierzchni na działce nr [...] potwierdzają archiwalne dokumenty. Rozprawy administracyjnej nie przeprowadzono, mając na uwadze sytuację innych posiadaczy działek leśnych oraz fakt, że weryfikacja zastrzeżeń dotyczących działki skarżącej pod kątem zgodności z danymi z EGiB nie potwierdziła zarzutów strony, a ponadto strona nie zgłosiła innych zastrzeżeń np. co do typu i wieku gatunku dominującego czy miąższości i zadrzewienia drzewostanu, mogących mieć wpływ na poprawność wykonanej dokumentacji.
W świetle przywołanych wyżej regulacji ustawy o lasach stwierdzić trzeba, że organom orzekającym w niniejszej sprawie przy dokonywaniu ustaleń faktycznych i ich prawnomaterialnej ocenie umknął zasadniczy cel, dla którego sporządzany jest każdy plan urządzenia lasu, tj. przeprowadzenie inwentaryzacji stanu lasu.
Jak celnie podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zob. wyrok z 14 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1201/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a pogląd ten Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela, uproszczony plan urządzenia lasu jest aktem planowania, a więc jego zapisy mają w okresie obowiązywania służyć realizacji określonych ustawą celów, które w uproszczeniu sprowadzają się do prowadzenia na objętym planem terenie właściwej gospodarki leśnej, m.in. w myśl zasad określonych w art. 8 ustawy o lasach, tj. powszechnej ochrony lasów, trwałości utrzymania lasów, ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów, powiększania zasobów leśnych. Aby tak się stało, tereny objęte docelowo planem muszą być należycie zinwentaryzowane i opisane, zgodnie z przepisami ustawy oraz wydanych do niej aktów wykonawczych. Skoro zatem dokument ten ma służyć odpowiedniej gospodarce leśnej na przyszłość, a przy tym ma zawierać określone powszechnie obowiązującymi regulacjami składniki służące należytej inwentaryzacji powierzchni lasów, to należy zakładać, że dokument ten powinien zawierać wyłącznie dane aktualne w chwili jego opracowywania.
Inaczej rzecz ujmując, plan powinien swoją treścią grunty będące lasami. Nie ulega zatem wątpliwości, że w takiej sytuacji rolą organów odpowiedzialnych za opracowanie uproszczonego planu urządzenia lasu jest ustalenie, czy działki opisane ewidencyjnie jako leśne w istocie stanowią las w rozumieniu przepisów ustawy o lasach.
Organy w tej sprawie, orzekając w postępowaniu administracyjnym, powołały się na dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków (powierzchnię gruntów leśnych ujętą w EGiB), upatrując tym samym w zapisach ewidencyjnych związania, jakiego nie sposób zaakceptować w świetle regulacji ustawy o lasach. Związanie to dotyczy bowiem tego etapu sporządzania planu, w którym dochodzi do ustalenia, jakie tereny mają podlegać inwentaryzacji, a więc jakie grunty mają potencjalnie znaleźć się w granicach projektowanego planu. Nie oznacza to jednak, że docelowo wszystkie grunty wskazane ewidencyjnie jako leśne mają zostać objęte planem. Na skutek bowiem przeprowadzonych w toku inwentaryzacji oględzin poszczególnych działek może okazać się, iż charakterystyka określonych gruntów przestała odpowiadać definicji lasu i powinna zostać wyłączona z planu. Inwentaryzacja ma więc doprowadzić do ustalenia rzeczywistego stanu poszczególnych gruntów, by projektowany plan odpowiadał rzeczywistości, nie stanowiąc wyłącznie powielenia formalnych zapisów ewidencyjnych niemających pokrycia z rzeczywistością (zob. cyt.
Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1201/19 i tam: wyrok WSA w Warszawie z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 784/19,). Zatem wyłącznie dokładne ustalenie, jaki jest aktualnie stan lasu na gruncie objętym inwentaryzacją w ramach procedury sporządzania planu urządzenia lasu, będzie służyło prowadzeniu prawidłowej gospodarki leśnej, gdyż będzie obejmować grunty faktycznie będące lasami w rozumieniu przepisów ustawy o lasach.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium powołało się na § 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz. U. z 2012 r. poz. 1302), kompletnie ignorując jednak treść tych przepisów. Wynika z nich, że sporządzenie uproszczonego planu urządzenia lasu obejmuje w szczególności sporządzenie informacji o: powierzchni poszczególnych drzewostanów, gruntów przejściowo pozbawionych roślinności leśnej, a także gruntów przeznaczonych do zalesienia, jak również rejestru zawierającego zestawienie powierzchni lasów według gatunków głównych oraz ich wieku, zadania w zakresie gospodarki leśnej, jak również wykaz rozbieżności między danymi ewidencyjnymi odnoszącymi się do gruntów objętych sporządzanym uproszczonym planem urządzenia lasu, a stanem faktycznym tych gruntów.
Jeżeli więc skarżąca wniosła zastrzeżenia do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu w zakresie powierzchni ujętego w tym projekcie lasu odnośnie działki nr [...], to obowiązkiem organów prowadzących postępowanie w sprawie uznania lub nieuznania takich zastrzeżeń było zweryfikowanie słuszności twierdzeń strony za pomocą dostępnych środków dowodowych.
Procedura zgłaszania zastrzeżeń i wniosków do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, o której stanowi art. 21 ust. 5 ustawy, służy temu, aby właściciele działek leśnych mogli sygnalizować organowi planistycznemu, że grunt uwidoczniony w ewidencji jako las, a w konsekwencji planowany do objęcia projektowanym planem, nie spełnia cech właściwych definicji takiego gruntu bądź zmienił się jego obszar, w związku z czym nie powinien być włączany do terenów objętych takim dokumentem albo włączony w ograniczonym zakresie (zob. ww. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1201/19).
W żadnym razie nie mogą zasługiwać na uwzględnienie takie argumenty organów za nieuznaniem zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącą, że uwzględnione zostały dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, a skarżąca nie złożyła zastrzeżeń odnośnie typu, wieku czy miąższości drzewostanu na jej działce. Organ I instancji stwierdził nawet, że aktualizacja danych w ewidencji gruntów i budynków może być podstawą do ujęcia w UPUL większej powierzchni lasu. Organy nie dostrzegają regulacji art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, zgodnie z którą w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Kwalifikacja działki jako las, w świetle przepisów ustawy o lasach, jest więc determinantem późniejszych zapisów ewidencyjnych, a nie odwrotnie (wyrok NSA z 6 marca 2019 r., I OSK 997/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach niniejszej sprawy organy administracji, rozpatrując zastrzeżenia skarżącej do projektu planu uproszczonego urządzenia lasu, zobligowane były jednoznacznie wykazać, że sporny grunt nie utracił leśnego charakteru, a więc nie przestał odpowiadać definicji lasu określonej w art. 3 ustawy o lasach. Rzeczą organu w takiej sprawie, jak obecnie kontrolowana, jest bowiem przeprowadzić postępowanie, którego istota sprowadza się do potwierdzenia, bądź podważenia ustaleń przyjętych w planie, wobec działki której dotyczą wniesione zastrzeżenia. W tym celu organ przeprowadza własne postępowanie wyjaśniające, nie wykluczając oględzin, bądź rozprawy.
Następnie konieczne jest skonfrontowanie tych ustaleń ze stanowiskiem wykonawcy planu i rozstrzygnięcie wniesionych przez skarżącą zastrzeżeń. Niedopuszczalne jest rozstrzyganie o wniesionych zastrzeżeniach w oparciu o postanowienia projektu planu, bądź wyłącznie na podstawie oświadczeń wykonawcy projektu planu, które potwierdzają jego treść.
W istocie prowadziłoby to nie do weryfikacji projektu planu, lecz do weryfikacji wniesionych zastrzeżeń do planu (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 28 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 178/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tej sprawie powyższym wymogom organy obu instancji nie sprostały. Organy dokonały ustaleń faktycznych, a następnie rozstrzygnęły o nieuznaniu zastrzeżeń skarżącej do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu w oparciu o niepełny materiał dowodowy, bo zebrany bez podjęcia wszelkich możliwych czynności dowodowych potrzebnych do wszechstronnego wyjaśnienia powstałych w sprawie wątpliwości, a dodatkowo kierując się głównie stanowiskiem wykonawcy projektu Planu. Organy nie przeprowadziły na gruncie rozprawy administracyjnej, ani oględzin. To spowodowało, że nie jest w ogóle możliwe ustalenie, czy stan lasu ujawniony w projekcie UPUL odpowiada rzeczywistej powierzchni lasu na działce nr [...].
W żadnym razie ani dane z ewidencji gruntów i budynków, ani treść dokumentacji archiwalnej, ani brak zgłoszenia przez stronę innych zastrzeżeń np. dotyczących miąższości i zadrzewienia drzewostanu, ani w końcu sytuacja innych posiadaczy działek leśnych, nie mogły uzasadniać opieszałości organów w podjęciu kluczowej dla sprawy inicjatywy dowodowej (rozprawa administracyjna, oględziny gruntu) i poczynieniu kluczowych ustaleń faktycznych w sprawie (rzeczywista, aktualna powierzchnia lasu na gruncie skarżącej).
Wypada zauważyć, że nie wynika także z akt administracyjnych sprawy, aby organy obu instancji orzekały w oparciu o całość dokumentacji przygotowanej w ramach kontrolowanej procedury sporządzenia uproszczonego planu urządzenia lasu, skoro brakuje w aktach administracyjnych sprawy takich dokumentów, przynajmniej w tej części dotyczącej działki nr [...]. Niewykluczone, że organy, zwłaszcza organ pierwszej instancji dysponowały taką dokumentacją, niemniej Sąd ocenia legalność wydanych decyzji w oparciu o przedłożone Sądowi akta administracyjne, które w tej sprawie nie są kompletne. Ponieważ nie jest sporne w sprawie, że organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego zmierzającego do zweryfikowania na gruncie stanu lasu na działce skarżącej, Sąd nie zobowiązywał Kolegium do uzupełnienia akt administracyjnych, zwłaszcza, że nie wynikało z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, aby organ odwoławczy w ogóle orzekał w oparciu o inne jeszcze dokumenty niż te, które przekazano do Sądu w ślad za skargą.
Podsumowując, stwierdzić należy, że organy naruszyły ciążący na nich na podstawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia całego materiału dowodowego i uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, zwłaszcza w kontekście niewyjaśnienia kwestii trwałego lub przejściowego pozbawienia roślinności (upraw leśnych) na należącej do skarżącej działce oraz powierzchni terenu, który mógłby być zakwalifikowany jako las, co mogło mieć istotne znaczenie dla załatwienia sprawy. Ponadto organ II instancji naruszył art. 15 k.p.a. statuujący zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, z której wynika nakaz ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, bowiem nie podjął żadnych kroków w celu wyjaśnienia i doprecyzowania podniesionej wyżej kwestii, ograniczając w głównej mierze swoje rozważania do powielenia argumentacji zawartej w decyzji organu pierwszej instancji.
Zasadne okazały się więc wszystkie te zarzuty skargi, które zasadzały się na twierdzeniu, że organy nie podjęły odpowiedniej do okoliczności sprawy inicjatywy dowodowej i nie ustaliły aktualnego stanu lasu na gruncie należącym do skarżącej, a objętym projektem Planu.
Naruszenie art. 36 k.p.a. odgrywa kluczową rolę przy ocenie, czy organy administracji prowadzą postępowanie szybko, a nie przewlekle. W tej sprawie nie miało to rozstrzygającego znaczenia. Podobnie jak brak zawiadomienia skarżącej o dodatkowym materiale dowodowym zebranym w sprawie przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji, jeśli strona nie wykazała, ani też nie wynika to z okoliczności sprawy, aby treść tych dokumentów mogła mieć znaczenie dla wyniku sprawy. Dodatkowo, w kontekście argumentacji skargi, zauważyć należy, że przebieg postępowania i treść decyzji zatwierdzającej uproszczony projekt planu urządzenia lasu na lata 2011 – 2020 może wzmocnić trafność zarzutów strony, ale dla wyniku sprawy kluczowe znaczenie ma ponowne zinwentaryzowanie lasu na działce skarżącej.
Końcowo dodać należy, że sąd administracyjny w sprawie jak niniejsza nie ma kompetencji do zobowiązania organu w wyroku do przeprowadzenia określonego dowodu w sprawie (np. oględzin nieruchomości). Sąd może, co zresztą uczynił w tej sprawie, zarzucić organowi administracji brak podjęcia wystarczająco wnikliwej i wszechstronnej dla potrzeb sprawy aktywności dowodowej, a w konsekwencji sformułować wytyczne dla organu odpowiednie do ujawnionych uchybień procesowych.
Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku w punkcie I. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając zwrot wpisu od skargi (200 zł).
Ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględni powyższe wskazania Sądu i będzie zobligowany do zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego, z którego w sposób bezsporny będzie można wyprowadzić wnioski co do obecności i charakteru roślinności leśnej na działce skarżącej, jak i jej powierzchni, a w konsekwencji co do ustalenia charakteru samej działki jako lasu i jego zasięgu lub też uznania, że nie posiada ona aktualnie ustawowych cech lasu. Dopiero uwzględniając wynikające z tego wnioski, organ odniesie się do zgłoszonych przez skarżącą zastrzeżeń względem projektu uproszczonego planu urządzenia lasu i wyda decyzję zgodną z ustalonym stanem faktycznym i prawnym.