Uzasadnienie
Rada Miejska w Morawicy 19 maja 2021 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2020 r., poz. 713 ze zm.) oraz art. 11 i 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 638), zwanej dalej "u.o.z." podjęła uchwałę nr XXXV/336/21 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Morawica na 2021 r.". (dalej przywoływaną też jako "Program").
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części tj.: § 10 ust. 3, § 4 ust. 1, § 7 pkt 2, § 9 oraz § 6 we fragmencie, w którym wskazano, że całodobowa opieka weterynaryjna w przypadku zdarzeń drogowych dotyczy bezdomnych zwierząt, wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce – Zachód w Kielcach, który uchwale tej zarzucił: istotne naruszenie przepisu prawa materialnego zawartego w art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez to, że zapisy uchwały przekraczają zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z przepisów zawartych w art. 11 ust. 1 oraz art. 11a ust. 2 tej ustawy, ponieważ w § 10 ust. 3 wskazano, że realizatorem Programu będzie Referat Rolnictwa Gospodarki Gruntami i Geodezji Urzędu Miasta i Gminy w Morawicy, podczas gdy wykonanie Programu należy do zadań Burmistrza tej Gminy, w § 4 ust. 1 gdzie powielono ustawową definicję pojęcia "zwierzęcia bezdomnego" dokonując jednocześnie jej nieuprawnionej modyfikacji, w § 6 w zakresie, w którym wskazano, że całodobowa opieka weterynaryjna w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt dotyczy tylko zwierząt bezdomnych, choć u.o.z. nie zawiera takich ograniczeń, w § 7 pkt 2 w zakresie, w którym wskazano, że będą usypiane tylko ślepe mioty urodzone przez bezdomne suki oraz, że za ślepy miot uważa się zwierzęta w wieku do pięciu dni od dnia narodzin, choć u.o.z. nie zawiera takich ograniczeń, w § 9 w zakresie, w którym wskazano, że miejsce w gospodarstwie rolnym będą miały tylko zwierzęta odebrane od właścicieli na podstawie decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia gospodarskiego, choć u.o.z. nie zawiera takich ograniczeń.
W uzasadnieniu skargi jej autor odnośnie § 10 ust. 3 zarzucił, że rada nie posiada upoważnienia do wskazywania konkretnego referatu urzędu gminy, który będzie wykonywał działania podejmowanie w ramach Programu. Takie działanie rady należy zakwalifikować jako wykraczające poza delegację ustawową, a jednocześnie wkraczającą w kompetencję Burmistrza, jako kierownika urzędu.
Zdaniem skarżącego w § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały zdefiniowano pojęcie "zwierzęta bezdomne", wprowadzając do tej definicji dodatkowe kryteria w postaci choroby zwierzęcia, lub zagrożenia dla życia, zdrowia i bezpieczeństwa ludzi. Tymczasem wynikający z art. 11a ust. 2 zakres upoważnienia ustawowego do uregulowania szczegółowej materii Programu, nie obejmuje uprawnienia rady gminy do definiowania pojęć ustawowych w tym Programie.
Z kolei w § 6 Programu wskazano, że jedynie zwierzęta bezdomne mają mieć zapewnioną całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych. Zgodnie zaś z art. 11a ust. 2 pkt. 8 u.o.z. chodzi o wszystkie zwierzęta zarówno bezdomne, wolno żyjące, posiadające właściciela, jak i dzikie.
Dalej wnoszący skargę zaznaczył, że nie było celem ustawodawcy zapewnienie miejsca w gospodarstwie rolnym jedynie zwierzętom odebranym od właściciela na podstawie decyzji o czasowym odebraniu. Ustawodawca posługuje się bowiem pojęciem "zwierząt gospodarskich", nie wprowadzając dla niego żadnych dodatkowych ograniczeń. Chodzi zatem o każde zwierzę gospodarskie, które w zaistniałym stanie faktycznym wymaga umieszczenia w gospodarstwie rolnym z powodu szeregu różnych przyczyn. Ponadto zapisy Programu wskazujące, że będą usypiane tylko ślepe mioty urodzone przez bezdomne suki oraz, że za ślepy miot uważa się zwierzęta w wieku do pięciu dni od dnia narodzin, nie znajdują uzasadnienia w art. 11 a ust. 2 u.o.z. Wynika to z tego, że także i w tym zakresie zapisy tego przepisu nie wprowadzają żadnych dodatkowych ograniczeń odnośnie usypiania ślepych miotów i rodzaju zwierząt rodzących ślepe mioty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarga nie zawiera określenia naruszenia prawa w odniesieniu do poszczególnych zaskarżonych postanowień uchwały. Poza ogólnikowym przywołaniem art. 11 ust. 1 oraz art. 11a ust.2 u.o.z. Prokurator nie wyjaśnił, w czym upatruje oczywistej i rażącej sprzeczności z prawem zaskarżonych postanowień uchwały. Skarga nie zawiera także uzasadnienia sprzeczności z prawem w stosunku do § 7 i 9, a w odniesieniu do § 10 ust. 3, § 4 ust. 1 i § 6 zawiera uzasadnienie lakoniczne, nie nawiązujące do konkretnej jednostki redakcyjnej art. 11 a ust.2 u.o.z. Ponadto Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w "części" w niesprecyzowanym "zakresie" oraz bez skonkretyzowania żądania. Z tych przyczyn, skarga powinna podlegać odrzuceniu.
Odnośnie zarzutu dotyczącego § 10 ust. 3 uchwały, organ podniósł, że wskazanie komórki organizacyjnej urzędu miejskiego właściwej do realizacji programu i kontroli wydatkowania środków nie narusza żadnego przepisu, gdyż program stanowi inicjatywę burmistrza. Burmistrz jako zwierzchnik służbowy pracowników urzędu jest uprawniony do organizacji pracy i wskazania komórki właściwej do realizacji zadań.
Co do zaskarżonego § 4 ust. 1 organ zaznaczył, że w zapisie tym nie zawarto definicji "zwierzęcia bezdomnego", a uchwała w tej części określa tylko zakres usług odławiania świadczonych przez podmiot wskazany w § 4 ust. 3 uchwały. Z kolei odnośnie § 6 uchwały organ stwierdził, że w świetle art. 11 ust. 1 u.o.z. oczywistym jest, że zadania gminy w zakresie zapewnienia opieki dotyczą tylko zwierząt bezdomnych. Stanowisko Prokuratora, że zadaniem gminy jest zapewnienie opieki wszystkim zwierzętom uczestniczącym w zdarzeniach drogowych jest sprzeczne z treścią art. 11 ust. 1.
Zdaniem organu skarga nie zawiera uzasadnienia, w jakim zakresie postanowienia § 7 pkt 2 i 9 uchwały naruszają prawo. Uniemożliwia to merytoryczne odniesienie się do skargi. Ponadto organ dodał, że ponieważ przekazanie zwierzęcia gospodarskiego może nastąpić wyłącznie po wydaniu decyzji w trybie art. 7 ust. 1 pkt 2 u.o.z., to zarzuty w zakresie § 9 uchwały są nieuzasadnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga w przeważającej części jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność tej uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Należy do nich naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. przykładowo wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, dostępne, jak wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia, na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały, będącej – co niesporne – aktem prawa miejscowego, stanowią przepisy zawarte w art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 572), zwanej dalej "u.o.z.", zgodnie z którym:
- 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
- 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
- 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
- 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
- 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
- 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
- 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
- 6) usypianie ślepych miotów;
- 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
- 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3a).
Przechodząc do oceny zaskarżonych zapisów należy wskazać, że Sąd podziela argumentację skargi uzasadniającą wadliwość wskazanego przez Prokuratora § 9 zaskarżonej uchwały. Z zapisu tego wynika, że miejsce w gospodarstwie rolnym będą miały tylko zwierzęta odebrane od właścicieli na podstawie decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia gospodarskiego.
Nie ulega wątpliwości, że powyższa regulacja ogranicza ilość zwierząt, które mogą być umieszczone w gospodarstwie rolnym, a to ograniczenie następuje ze względu na wydanie decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia gospodarskiego. Należy zauważyć, że ustawodawca nie przewidział takiej możliwości w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., z którego wynika jedynie kompetencja do wskazania gospodarstwa rolnego, w którym zapewni się miejsce zwierzętom gospodarskim. Jak słusznie podniesiono w wyroku WSA we Wrocławiu z 5 listopada 2014 r., II SA/Wr 602/14, chodzi o każde zwierzę gospodarskie, które w zaistniałym stanie faktycznym wymaga umieszczenia w gospodarstwie rolnym, z powodu szeregu różnych przyczyn. Kierując się treścią art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. trudno przyjąć, że użyte w tym przepisie określenie "zwierząt gospodarskich" ma oznaczać wyłącznie odebrane od właścicieli na podstawie decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia gospodarskiego, jak wskazuje kwestionowany zapis.
Brak zatem podstaw prawnych do zawężającego rozumienia tego przepisu. Odnosząc się w tym miejscu do treści odpowiedzi na skargę należy zaznaczyć, że powołany przez organ art. 7 ust. 1 pkt 2 u.o.z. reguluje kwestie wydania decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia gospodarskiego z powodu znęcania się nad nim, tymczasem na podstawie art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. do wyznaczonego gospodarstwa rolnego powinny trafiać również inne zwierzęta gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały.
Wadliwość omawianego zapisu stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. i jest równoznaczna z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji uzasadnia konieczność jego wyeliminowania z treści Programu.
Zasadnie również skarżący Prokurator zakwestionował regulację zawartą w § 7 pkt 2 zaskarżonej uchwały, z której wynika, że usypiane (w tekście popełniono literówkę i wskazano "usypanie") będą tylko ślepe mioty bezdomnych suk, a za ślepy miot uważa się zwierzęta w wieku do 5 dni od dnia narodzin.
Zauważyć należy, że w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. ustawodawca nie ograniczył zadań programu w zakresie usypiania ślepych miotów tylko do zwierząt bezpańskich. Tego rodzaju działanie należy postrzegać w kategoriach zapobiegania bezdomności zwierząt. Nie ulega więc wątpliwości, że usypianie ślepych miotów należy do zadań własnych gminy określonych w art. 11 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., i to bez względu na to, czy usypiane mioty są bezpańskie czy też mają właściciela (opiekuna). Podobnie organ w sposób nieuprawniony ograniczył delegację z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., wskazując, że za ślepy miot uważa się zwierzęta w wieku do 5 dni od dnia narodzin, podczas gdy przepis ten warunku takiego nie zawiera. Takie naruszenia powodują konieczność stwierdzenia nieważności omawianego zapisu.
Ponadto jedynie na marginesie należy dodać, że w omawianym zapisie posłużono się, wadliwą definicją "ślepego miotu", w której sztywno przyjęto okres 5 dni, bez względu na właściwości gatunkowe i osobnicze danych zwierząt. Z kolei suki to samice psów, tymczasem program ma dotyczyć wszystkich bezdomnych zwierząt. Nie ulega więc wątpliwości, że w § 7 pkt 2 uchwały, skarżona Rada w sposób nieuprawniony zawęziła zakres przekazanego jej do realizacji zadania.
Skargę należało także uwzględnić w zakresie § 6 zaskarżonej uchwały, w którym wskazano podmiot zapewniający całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem bezdomnych zwierząt.
W omawianym zapisie również doszło do zawężenia podmiotowego zakresu opieki weterynaryjnej udzielanej zwierzętom biorącym udział w zdarzeniach drogowych do opieki udzielanej wyłącznie bezdomnym zwierzętom, mimo że kompetencja do takiego ograniczenia nie wynika z art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z., gdyż przepis ten wymóg zapewnienia takiej opieki odnosi do wszystkich zwierząt, w tym również do zwierząt posiadających właściciela oraz wolno żyjących (dzikich). Rada nie była więc uprawniona do zawężania zakresu tego obowiązku wyłącznie do zapewnienia opieki zwierzętom bezdomnym. Ratio legis tego przepisu jest takie, aby każde poszkodowane zwierzę znalazło natychmiastową pomoc lekarską, bez zwłoki wynikającej np. z konieczności poszukiwania właściciela (np. zwierzę, podróżujące z właścicielem, który, w wyniku wypadku drogowego, trafił do szpitala). Nie jest zasadne zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenie organu, że omawiany zapis nie narusza prawa.
Trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. Rada obowiązana jest do uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a zatem celem programu jest nie tylko zapewnienie opieki zwierzętom bezdomnym, jak zdaje się wynikać z twierdzeń organu, ale również zapobieganie bezdomności zwierząt, w tym również tych, które dotychczas bezdomne nie były. Tym samym, skoro ustawodawca w art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. nie określił wprost, że zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt ma dotyczyć wyłącznie bezdomnych zwierząt, Rada nie jest uprawniona do dokonania takiego zawężenia (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r., II OSK 1503/17).
Sąd zgadza się ze skarżącym Prokuratorem, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały sformułowania, że odławianiem będą objęte zwierzęta bezdomne pozostawione bez opieki, w stosunku do których nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką dotychczas pozostawały, a w szczególności chore lub zagrażające zdrowiu, życiu i bezpieczeństwu ludzi.
Wbrew twierdzeniu Prokuratora jednak, w przytoczonym zapisie nie ma została zamieszczona pojęcia "zwierząt bezdomnych", a tylko wskazanie, które zwierzęta bezdomne, mają podlegać odławianiu. Wadliwość zaskarżonego zapisu polega jednak na tym, że wbrew wynikającemu z treści art. 11 ust. 2 pkt 3 u.o.z. obowiązkowi objęcia programem zadania polegającego na odławianiu wszystkich bezdomnych zwierząt, niektóre z takich zwierząt nie zostały w tym zapisie uwzględnione. Chodzi tu w szczególności o te zwierzęta, które uciekły, lub zabłąkały się choć nie pozostawały bez opieki.
Należy też zauważyć, że zaskarżony zapis § 4 ust. 1 Programu obejmuje obowiązkiem odławiania zwierzęta nie mieszczące się w definicji zwierząt bezdomnych zawartej w art. 4 pkt 16 u.o.z. Operuje bowiem pojęciem zwierząt, "w stosunku do których nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką dotychczas pozostawały", podczas gdy ustawowa definicja zwierząt bezdomnych mówi o zwierzętach, co do których "nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały".
Sąd nie znalazł natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności § 10 ust. 3 zaskarżonej uchwały w całości. W zapisie tym wskazano, że realizacja programu wraz z kontrolą nad prawidłowością wydatkowania środków na wskazane zabiegi weterynaryjne należy do zadań Referatu Rolnictwa Gospodarki Gruntami i Geodezji.
Zdaniem Sądu powyższy zapis jest tylko niezgodny z prawem, co do sformułowania "wraz z kontrolą nad prawidłowością wydatkowania środków na wskazane zabiegi weterynaryjne". Ponieważ jednak możliwe jest doprowadzenie tego zapisu do stanu zgodnego z prawem poprzez wyeliminowanie powyższego sformułowania, Sąd w tym zakresie orzekł o stwierdzeniu nieważności § 10 ust. 3 zaskarżonej uchwały.
W pozostałym zakresie omawiany zapis nie narusza prawa, w zapisie tym prawodawca lokalny stwierdził jedynie, która z komórek organizacyjnych Urzędu Miasta i Gminy w Morawicy posiada w zakresie swoich działań zadania związane z realizacją Programu. Zwrócić należy uwagę, że w § 12 zaskarżonej uchwały, jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy Morawica, a w jego schemacie organizacyjnym Referat Rolnictwa Gospodarki Gruntami i Geodezji, jest jednostką, przy pomocy której Burmistrz realizuje zadania, a więc wykonuje uchwałę.
Sądowi znane jest orzecznictwo wskazujące na brak kompetencji rady gminy do regulowania w uchwale tego, która komórka organizacyjna urzędu gminy ma wykonywać określone w niej zadania. Niemniej każdorazowo zapisy uchwały powinny być oceniane w kontekście konkretnych jej regulacji. W ocenie Sądu, umieszczenie tego zapisu w treści Programu ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania, do których uchwała została skierowana.
Ponadto, należy odróżnić stwierdzenie posiadania określonych zadań w zakresie działania danej komórki organizacyjnej, od powierzenia jej tych zadań do realizacji. Wskazanie w Programie komórki organizacyjnej urzędu właściwej do jego realizacji nie narusza żadnego przepisu prawa, również dlatego, że zgodnie z art. 11a ust. 6 u.o.z. Program stanowi inicjatywę Burmistrza, który jako zwierzchnik służbowy pracowników urzędu jest uprawniony do organizacji pracy i wskazania komórki właściwej do realizacji zadań w Programie tym określonych. Referat Rolnictwa Gospodarki Gruntami i Geodezji w schemacie organizacyjnym Urzędu Miasta i Gminy jest komórką jednostki organizacyjnej – urzędu za pomocą którego Burmistrz wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy. Co istotne, nie jest to podmiot "zewnętrzny", któremu organ uchwałodawczy gminy przekazał (powierzył) realizację zadań określonych w Programie (zob. wyrok WSA w Kielcach z 29 czerwca 2022 r., II SA/Ke 302/22).
Kończąc niezbędnym jest również zaznaczenie, że Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga, została nieprawidłowo sporządzona, co zarzuca organ w odpowiedzi na skargę. W opinii Sądu, Prokurator prawidłowo przedstawiła zarzuty i wnioski skargi, a następnie należycie je uzasadnił, podając które przepisy i w jaki sposób zostały naruszone przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały przez Radę Miejską w Morawicy. Ponadto Prokurator wykazał, na czym polegała sprzeczność z prawem skarżonych zapisów uchwały w stopniu na tyle istotnym, że umożliwiającym stwierdzenie jej nieważności niemal w całym zakresie żądanym przez Prokuratora.
Z tych wszystkich przyczyn Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w punkcie I wyroku, natomiast w punkcie II wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę co do § 10 ust. 3 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim w zapisie tym uchwalono, że realizacja programu należy do zadań Referatu Rolnictwa Gospodarki Gruntami i Geodezji.