Uzasadnienie
Postanowieniem z 17 kwietnia 2023 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw.
z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza [...] i Gminy O. z 27 grudnia 2022 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia pn. "Wydobywanie kopaliny ze złóż surowców ilastych ceramiki budowlanej "O. 1" i "O. 2" w miejscowości O., gmina O., powiat staszowski, województwo świętokrzyskie", określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Wójta Gminy O. z 17 października 2014 r. znak: [...]
Relacjonując przebieg postępowania przed organem I instancji SKO wskazało, że 28 października 2022 r. do organu wpłynął wniosek firmy [...] Sp. z o.o. o zajęcie stanowiska w sprawie aktualności warunków realizacji opisanego wyżej przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podkreślił, że postanowienie, o którym mowa w art. 72 ust. 4 i 4a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, pozwala wydłużyć okres obowiązywania decyzji środowiskowej, jednak wymagane jest spełnienie przesłanki aktualności warunków realizacji przedsięwzięcia w oparciu o informacje o stanie środowiska i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji środowiskowej. Organ podał również, że wnioskodawca przedłożył z wnioskiem protokół kontrolny WIOS-KIELCE [...]/2020 Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, decyzję Marszałka Województwa Ś. z 14 października 2016 r. o udzieleniu firmie [...] Sp. z o.o. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód - wprowadzenie wód opadowych i roztopowych pochodzących z terenu Zakładu Górniczego "O.", koncesję z 14 sierpnia 2002 r. na wydobywanie iłów ceramiki budowlanej ze złoża "O. 1", położnego w obrębie działki nr ewid.[...] w miejscowości O., decyzje Marszałka Województwa Ś.: z 8 października 2009 r. o zmianie koncesji z 1 sierpnia 2002 r., oraz z 19 lutego 2019 r. o zmianie koncesji z 14 sierpnia 2002 r. poprzez dodanie nowych działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości O..
Organ I instancji przytoczył treść art. 72 ust. 4 w/w ustawy i wskazał, że decyzja Wójta Gminy O. z 1 października 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji opisanego na wstępie przedsięwzięcia, stała się ostateczna 18 listopada 2014 r., zatem zgodnie z przywołanym przepisem inwestor miał możliwość posługiwania się tą decyzją w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, czyli do 18 listopada 2020 r., ewentualnie w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, o ile przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 3 otrzyma od organu stanowisko, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. O stanowisko inwestor mógł się ubiegać dopiero po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, więc dopiero od 18 listopada 2019 r.
Następnie organ wskazał, że wniosek [...] Sp. z o.o. o zajęcie stanowiska w sprawie ważności warunków określonych w decyzji środowiskowej został złożony z uchybieniem tych terminów, tj. po upływie 8 lat od dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. Organ uznał również, że przepis art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 nie ma zastosowania w sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie.
Na to postanowienie zażalenie w ustawowym terminie złożyła spółka [...] Sp. z o.o. Skarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a także prawa materialnego i wniosła o uchylenie postanowienia organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, bądź o uchylenie postanowienia w całości i orzeczenie co od istoty sprawy. Według skarżącej naruszenie przepisów przez organ I instancji polegało w szczególności na naruszeniu art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia przyjęcia w zaskarżonym postanowieniu, iż w tej sprawie art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19 nie ma zastosowania.
W ocenie skarżącej spółki, termin na złożenie wniosku uległ zawieszeniu w okresie od 14 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. na podstawie art. 15 zzr ustawy o COVID-19 w związku z czym, jak podnosi skarżąca, zawieszenie trwało ponad 70 dni, a w konsekwencji termin na złożenie wniosku upłynął w styczniu 2021 r. Zdaniem spółki, w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do zastosowania art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19, bowiem jeśli organ uznał, że wniosek był spóźniony, to powinien zastosować się do obowiązku nałożonego na niego tym przepisem i zawiadomić [...] Sp. z o.o. o uchybieniu terminu, jednocześnie wyznaczając jej 30-to dniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Na poparcie swoich tez spółka przywołała tezy orzeczeń sądów administracyjnych, wydawanych w związku ze stosowaniem art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19.
Rozpoznając sprawę wskutek wniesionego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podzieliło ustalenia poczynione w decyzji organu I instancji.
Wskazując na art. 15zzr oraz art. 15zzzzzn2 § 1 ustawy o COVID-19 organ II instancji podniósł, że nie można tracić z pola widzenia, że obowiązek zawiadomienia o stwierdzeniu uchybienia terminu, w tym terminu prawa materialnego na podstawie art. 15 zzzzzn2 ustawy o Covid-19 spoczywał na organie administracji publicznej, jeżeli uchybienie terminowi nastąpiło w okresie obowiązywania stanu epidemii.
Zwrócić należy uwagę, że art. 15 zzzzzn2 ustawy został dodany do ustawy covidowej na mocy ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, z dniem 16 grudnia 2020 r. Z kolei stan epidemii został zniesiony z dniem 16 maja 2022 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii.
Tymczasem z akt sprawy wynika, że spółka [...] Sp. z o.o. 28 października 2022 r. wystąpiła do Burmistrza [...] i Gminy O. o zajęcie stanowiska, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia. Zatem organ I instancji nie był zobowiązany do zawiadomienia spółki na podstawie art. 15zzzzzn2 § 1 ustawy o COVID - 19 o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że warunki zawarte w decyzji środowiskowej są aktualne, zasadnie uznając w skarżonym postanowieniu, że przepis ten nie znajduje w sprawie zastosowania.
SKO podkreśliło, przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych, że na mocy uregulowań powyższego przepisu, instytucja przywrócenia terminu miała zastosowanie także do terminów prawa materialnego, a takim terminem jest termin określony w art. 72 ust. 4 w zw. z art. 72 ust. 3 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Skoro zatem w przedmiotowej sprawie już w styczniu 2021 r. (przy uwzględnieniu okresu zawieszenia biegu terminu w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020r.) upłynął 6 letni termin na złożenie przez odwołującą wniosku o zajęcie przez organ I instancji stanowiska, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia ustalone w decyzji Wójta Gminy O. z 17 października 2014 r., to zasadne jest stanowisko organu I instancji w przedmiocie odmowy stwierdzenia aktualności.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze W. W. zarzuciła postanowieniu z 17 kwietnia 2023 r.:
- a) naruszenie art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że nie znajduje on zastosowania do wniosku skarżącej z 28 października 2022 r., z uwagi na fakt, że wniosek o zajecie stanowiska przez Burmistrza [...] i Gminy O. został złożony w dacie, kiedy nie obowiązywał już stan epidemii, gdy tymczasem przepis powyższy powinien być interpretowany jedynie poprzez pryzmat niedokonania określonej czynności prawa materialnego w okresie stanu epidemii, a nie daty jej dokonania;
- b) naruszenie art. 15zzzzzn2 ustawy Covid-19 poprzez jego niezastosowanie w sprawie.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości postanowienia z 17 kwietnia 2023 r. i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła, że art. 15zzzzzn2 ustawy Covid-19 powinien być interpretowany w taki sposób, że w każdym przypadku, gdy uchybienie terminowi prawa materialnego, rozumianego jako niedokonanie określonej czynności, nastąpiło w okresie stanu epidemii, w razie dokonania czynności po terminie (nawet po zakończeniu stanu epidemii) na organie spoczywają obowiązki informacyjne wynikające z ww. przepisu.
Zdaniem skarżącej, odmienna wykładnia nie dałaby się pogodzić z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. Z treści 15zzzzzn2 ustawy Covid-19 nie wynika, że warunkiem jego zastosowania było dokonanie "spóźnionej" czynności w okresie epidemii lub, że obowiązek informacyjny spoczywał na organie jedynie w okresie stanu epidemii.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ustalony w zaskarżonym postanowieniu stan faktyczny nie jest między stronami sporny i wynika ze zgromadzonych dowodów.
Nie ulega wątpliwości, że skarżąca spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła 28 października 2022 r. do Burmistrza [...] i Gminy O. wniosek w trybie art. 72 ust. 4 i 4a w zw. z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (wg brzmienia obowiązującego w dacie złożenia wniosku, opublikowanego w Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą środowiskową.
Z przepisów tych wynika, że w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, ale nie wcześniej niż po upływie 5 lat od tego dnia, strona, która złożyła wniosek o wydanie tej decyzji, lub podmiot, na który decyzja została przeniesiona, może wystąpić do organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w pierwszej instancji, o zajęcie stanowiska, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie.
Organ ustalił, że decyzja Wójta Gminy O. z 17 października 2014 r., znak: [...], ustalająca - na wniosek skarżącej spółki - środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Wydobywanie kopaliny ze złóż surowców ilastych ceramiki budowlanej "O. 1" i "O. 2" w miejscowości O., gmina O., powiat staszowski, województwo świętokrzyskie", stała się ostateczna 18 listopada 2014 r. Tym samym spółka mogła ubiegać się o stanowisko, że warunki realizacji przedsięwzięcia określone w powyższej decyzji są aktualne, w okresie od 18 listopada 2019 r. do 18 listopada 2020 r.
Prawidłowo również organy ustaliły, że na mocy art. 15zzr ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.), przytaczanej dalej jako ustawa covidowa, bieg terminu do złożenia wniosku w trybie art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej uległ zawieszeniu w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. (art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 - Dz. U. poz. 875 z późn. zm.). Przy uwzględnieniu treści art. 15zzr ustawy covidowej, termin do złożenia wniosku upłynął zatem 19 stycznia 2021 r.
Koniec terminu przypadał w okresie stanu epidemii, który trwał od 20 marca 2020 r. (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej [...] stanu epidemii - Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) do 16 maja 2022 r. (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. poz. 1027).
Bezspornym jest również, że terminowi temu skarżąca uchybiła, skoro wniosek w trybie art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej złożyła 28 października 2022 r., już po odwołaniu stanu epidemii.
Spór prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do prawidłowej wykładni art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy covidowej (wedle stanu prawnego opublikowanego w Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 z późn. zm.).
Zgodnie z treścią tego przepisu, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:
- 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,
- 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,
- 3) przedawnienia,
- 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,
- 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
- 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju
- - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.
W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (art. 15zzzzzn2 ust. 2).
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zacytowany przepis nie ma zastosowania po odwołaniu stanu epidemii, czyli po 16 maja 2022 r., zaś w ocenie skarżącej spółki data złożenia wniosku i rozpatrywania go przez organ pozostaje bez znaczenia prawnego, gdyż art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy covidowej nakazuje organowi zawiadomić stronę o uchybieniu terminu w każdym przypadku, gdy upłynął on w okresie stanu epidemii.
Analiza treści przywołanego przepisu wskazuje, że z woli ustawodawcy w okresie stanu epidemii dopuszczalne stało się przywrócenie terminów materialnych, których zgodnie z obowiązującym systemem prawa nie można przywrócić i których upływ oznacza utratę roszczenia, czy ochrony prawnej. Należy podkreślić, że regulacja tego rodzaju ma charakter wyjątkowy, zaś jej celem było zagwarantowanie stronie prawa do bezpiecznego pod kątem zdrowia udziału w postępowaniu administracyjnym oraz zapewnienie skutecznej ochrony obywateli przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii koronawirusa. Nie ulega wątpliwości, że zamiarem ustawodawcy było stworzenie w okresie trwania stanu epidemii dodatkowej, szerokiej ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym dla stron, które nie dochowały terminów przewidzianych prawem administracyjnym.
Ustawodawca ze względu na szczególne okoliczności związane z pandemią zabezpieczył interesy stron w postępowaniu administracyjnym w ten sposób, że przewidział możliwość przywrócenia tych terminów, których upływ w normalnych okolicznościach powodowałby utratę możliwości dokonania czynności kształtującej ich prawa i obowiązki. Oznacza to, że w każdym przypadku niezachowania przez stronę terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, od zachowania których uzależniona jest m.in. ochrona prawna przed organem administracji publicznej, organ taki w okresie epidemii powinien zastosować się do treści art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy covidowej i wynikającego z niego obowiązku zawiadomienia strony o przekroczeniu terminu i wyznaczeniu terminu trzydziestu dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (por. wyrok NSA z 22.06.2023 r., II GSK 1158/22, LEX nr 3587259).
Rozstrzygając spór, jaki zaistniał w niniejszej sprawie Sąd wyraża pogląd, że przepis art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy covidowej miał zastosowanie jedynie w razie dokonania w okresie obowiązywania epidemii czynności, której termin upłynął stosownie do treści ust. 1 tego przepisu. Tylko w takiej sytuacji można mówić o "stwierdzeniu uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów" i tylko wówczas organ winien zawiadomić stronę o uchybieniu terminu, wyznaczając jej termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Taka wykładnia powyższego przepisu uwzględnia specyfikę tej wyjątkowej regulacji, przewidującej możliwość przywrócenia terminów, które w normalnych warunkach, nie podlegają przywróceniu. Przyjęcie za skarżącą spółką, że obowiązek przewidziany w art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy covidowej spoczywa na organie zawsze wtedy, gdy termin upłynął w okresie epidemii, bez względu na datę dokonania czynności, o których mowa w tym przepisie, prowadziłby do możliwości przywracania tych terminów w nieograniczonym czasie np. po kilku czy nawet kilkunastu latach od uchybienia terminu i od ustania stanu epidemii.
Takie rozumienie tej szczególnej regulacji, przyjętej wyjątkowo w czasie pandemii, wypaczałoby jej sens i mogłoby prowadzić, w dłuższej perspektywie, do podważenia pewności i stabilności obrotu prawnego.
Tym samym Sąd uznał za zgodną z prawem odmowę stwierdzenia, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia, określone w decyzji środowiskowej Wójta Gminy O. z 17 października 2014 r., z uwagi na upływ terminu przewidzianego w art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej, co powodowało konieczność oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.