Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 348/22

Uzasadnienie

Uchwałą z 29 listopada 2019 r. nr XVIII/111/2019 Rada Miejska w Wiślicy, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, działając na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", uchwaliła statuty jednostek pomocniczych miasta i gminy Wiślica, w tym:

1. - Sołectwa Brzezie, który stanowił załącznik Nr 1 do ww. uchwały, zgodnie z którym teren działania sołectwa obejmuje obszar o powierzchni 140,5 ha (§ 3);
2. - Sołectwa Jurków, który stanowił załącznik Nr 7 do uchwały, zgodnie z którym teren działania sołectwa obejmuje obszar o powierzchni 896 ha (§ 3);
3. - Sołectwa Szczerbaków, który stanowił załącznik Nr 18 do uchwały, zgodnie z którym teren działania sołectwa obejmuje obszar o powierzchni 462 ha (§ 3).

W pozostałym zakresie statuty wyszczególnionych powyżej sołectw otrzymały przytoczone poniżej identyczne brzmienie, i tak zgodnie z:

1. - § 9 "Samorząd Mieszkańców Wsi może uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych w kodeksie postępowania administracyjnego dla organizacji społecznych i w związku tym może występować z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawach dotyczących innych osób albo z żądaniem dopuszczenia samorządu do udziału postępowaniu na prawach strony, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi samorządu i gdy przemawia za tym interes społeczny mieszkańców sołectwa";
2. - § 12 ust. 1 pkt 9 "Do obowiązków sołtysa należy w szczególności reprezentowanie Samorządu mieszkańców sołectwa w postępowaniu administracyjnym";
3. - § 21 ust. 2 "Głosowanie odbywa się w sposób jawny. Zebranie może postanowić o przeprowadzeniu tajnego głosowania nad konkretną sprawą";
4. - § 23 ust. 1 "Dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i Rady Sołeckiej, na zebraniu wiejskim wymagana jest osobista obecność, co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa".

Trzema odrębnymi skargami z 23 maja 2022 r., skierowanymi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju zakwestionował ww. załączniki nr:

1. - 1 dotyczący Statutu Samorządu Mieszkańców Wsi dla sołectwa Brzezie (sprawa o sygn. akt II SA/Ke 349/22),
2. - 7 dotyczący Statutu Samorządu Mieszkańców Wsi dla sołectwa Jurków (sprawa o sygn. akt II SA/Ke 348/22),
3. - 18 dotyczący Statutu Samorządu Mieszkańców Wsi dla sołectwa Szczerbaków (sprawa o sygn. akt II SA/Ke 350/22) do uchwały z 29 listopada 2019 r., domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w zakresie ww. załączników (w całości w przypadku każdego z nich) i podnosząc zarzuty istotnego naruszenie prawa, to jest:
4. I. art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., polegające na nieujęciu w treści uchwały i ww. załącznikach obligatoryjnych zapisów określających zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej;
5. II. art. 35 ust. 3 pkt 1 u.s.g. poprzez ujęcie w treści uchwały i załącznika obligatoryjnego elementu, a to obszaru jednostki pomocniczej w sposób ogólnikowy, nie pozwalający na sprecyzowanie tego obszaru - ujmując go jedynie w formie zapisu powierzchni hektarów;
6. III. naruszenie art. 7, 87 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez odwrócenie hierarchii źródeł prawa i ujęcie w § 9 oraz w § 12 § 1 pkt 9 zapisów odnoszących się do kwestii uprawnień reprezentacji sołectwa i sołtysa w toku postępowania administracyjnego, podczas gdy kwestie te należą do zakresu ustawowego;
7. IV. naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. art. 11 b i art. 14 u.s.g., polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i ujęciu w treści § 21 pkt 2 załączników do uchwały, że zebranie może postanowić o przeprowadzeniu tajnego głosowania nad konkretną sprawą, podczas gdy określanie wyjątków od zasady jawności głosowania należy do kompetencji ustawodawcy;
8. V. naruszenie art. 36 u.s.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i ujęciu w treści załączników uchwały - § 23 kworum 1/5 obecności zebrania wiejskiego dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej – podczas gdy przepisy ustawowe mówią, że wybory takie odbywają się w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, nie wprowadzając dalszych wymagań.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie podzielając sformułowanych w jej treści zarzutów. Zauważył, że Wojewoda Świętokrzyski nie wszczął postępowania w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym i nie zakwestionował zaskarżonych zapisów uchwały.

Postanowieniami z 20 lipca 2022 r., wydanymi odrębnie w każdej z ww. spraw, tut. Sąd, działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 t.j.), zwanej dalej p.p.s.a., połączył sprawy o sygn. II SA/Ke 348/22, II SA/Ke 349/22 i II SA/Ke 350/22 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, prowadząc je pod sygn. II SA/Ke 348/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. - na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - z 2019 poz. 506 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym" lub "u.s.g.", na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie sołectwa). Ponieważ zaskarżona uchwała – bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem – niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji.

Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, dostępny w Internecie). Przy czym wskazać należy, że oceniając istnienie normy kompetencyjnej Sąd bierze pod uwagę stan prawny istniejący w dacie podjęcia kontrolowanej uchwały.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1. 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
2. 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
3. 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;
4. 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
5. 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).

Stylizacja normatywna postanowień art. 35 ust. 3 u.s.g. wskazuje co prawda, że ustawodawca nie przewidział zamkniętego katalogu spraw, które mają być objęte materią statutową. Wynika to z użycia zwrotu: "w szczególności", wskazującego na otwarty katalog kompetencji uchwałodawczej rady gminy w zakresie uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Tym niemniej materie wymienione wprost w art. 35 ust. 3 pkt 1-5 u.s.g. stanowią obligatoryjny element regulacji statutowej.

Zgodzić się należy z Prokuratorem, że w kwestionowanych załącznikach zaskarżonej uchwały nie uregulowano w ogóle kwestii przewidzianej w art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., tj. zakresu i form kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Odpowiednie zapisy w tym zakresie są zaś elementem obligatoryjnym podejmowanej uchwały. Regulacji tego rodzaju nie można zaś w żaden sposób choćby wyinterpretować z treści uchwały. Podobnie rzecz się przedstawia w przypadku określenia obszaru jednostki pomocniczej, czego wprost wymaga art. 35 ust. 3 pkt 1 u.s.g. Samo wskazanie w uchwale powierzchni danego sołectwa z pewnością nie stanowi należytego wypełnienia tego obowiązku ustawowego, nie pozwala bowiem w istocie na jednoznaczne ustalenie – zgodnie z wymogiem ustawowym – obszaru tego sołectwa, tj. jego zasięgu i granic.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wobec istotnego naruszenia przepisów art. 35 ust. 3 pkt 1 i 5 u.s.g. poprzez niewypełnienie obowiązków nałożonych przez ustawę zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zgodzić się bowiem należy z Prokuratorem, że zaskarżona uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów obligatoryjnych (nie reguluje ich wszystkich), co oznacza, że przyjęte przez Radę Miejską w Wiślicy statuty sołectw Brzezie, Jurków i Szczerbaków nie wyczerpały we wskazanym powyżej zakresie ustawowego upoważnienia, co stanowi o naruszeniu art. 7 Konstytucji RP.

Skarżący ma rację, że wskazane w skardze naruszenia prawa, przejawiające się w niewypełnieniu przez lokalnego prawodawcę delegacji ustawowej, czynią wadliwą całą zaskarżoną uchwałę. Skoro Rada Miejska w Wiślicy nie wywiązała się z wynikających z delegacji ustawowej obowiązków i nie uregulowała kwestii przekazanych do uregulowania w uchwale, to nie jest możliwe wypełnienie powstałej luki przez Sąd lub organ po zaskarżeniu uchwały do Sądu.

Z uwagi na to, że uwzględnieniu podlegały najdalej idące zarzuty skarg, powodujące konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, za bezprzedmiotowe i niemające znaczenia dla wyniku sprawy Sąd uznał merytoryczne odniesienie się do pozostałych zarzutów Prokuratora.