Uzasadnienie
Dnia 27 grudnia 2019 r. Rada Miejska w Daleszycach podjęła uchwałę nr XXVII/107/2016 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Daleszyce (dalej jako "uchwała", regulamin").
W § 11 uchwały postanowiono, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe, które w nienależyty sposób sprawują opiekę nad swoimi zwierzętami, ponoszą w razie ich ucieczki koszty ich schwytania, transportu do schroniska, utrzymania i ewentualnego leczenia w schronisku.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy Kielce-Wschód w Kielcach zarzucił ww. uchwale istotne naruszenie przepisów prawa tj.: art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystośic i porządku w gminach (dalej w skardze jako "u.u.c.p.g.") poprzez wprowadzenie w § 11 regulaminu obowiązku ponoszenia przez osoby utrzymujące zwierzęta domowe kosztów związanych z ich schwytaniem w razie ucieczki, transportu do schroniska, utrzymania i ewentualnego leczenia, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj. § 11 uchwały.
W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł w szczególności, że za niedopuszczalną i ustanowioną z przekroczeniem delegacji ustawowej uznać należy regulację zawartą w § 11 regulaminu. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie daje podstaw do wydania aktu prawa miejscowego obejmującego swą regulacją również kwestie dotyczące kosztów związanych ze schwytaniem zwierząt w razie ucieczki, dowozu do schroniska, utrzymania i ewentualnego leczenia w schronisku. W tym zakresie organ stanowiący samorządu podejmuje odrębną uchwałę na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Ponadto, jak wskazał skarżący, ponoszenie ww. kosztów przekracza również delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Organ podniósł, że zaskarżony zapis uchwały ma na celu ochronę innych osób przed zagrożeniami ich zbiegłych zwierząt dla innych osób, przed uciążliwościami związanymi z niepewnością, kto ma się zająć schwytaniem i transportem zwierząt do schroniska, jak również kto ma za to zapłacić. W sytuacji gdy kwestia ta jest uregulowana w regulaminie, samo schwytanie czy transport mogą przebiegać sprawniej, bez uciążliwości dla innych osób. Natomiast regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy winien określać obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.
Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący jak i organ wyrazili zgodę na taki tryb rozpoznania sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, w kontekście twierdzeń organu, co zresztą podniósł również w uzasadnieniu skargi Prokurator, że podjęta uchwała stanowi akt prawa miejscowego zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. – na datę podjęcia zaskarżonej uchwały – Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.), dalej jako "u.c.p.g". Skoro uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, to nie obowiązuje termin z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na wywiedzenie skargi do sądu administracyjnego.
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. - na datę podjęcia uchwały) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący.
W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 770/19, lex nr 2748084 i powołane tam orzecznictwo, m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2114/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy wniosek wynika zarówno z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji.
Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosowbie do art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.
Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie upoważnił gminy do nałożenia na właścicieli zwierząt domowych obowiązku uiszczania opłat za schwytanie i dostarczenie ich do schroniska (zob. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. II OSK 2439/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązki związane z opieką nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiem bezdomności zwierząt reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.), z której wynika - art. 11a ust. 1 i 5 tej ustawy - że koszty programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ponosi gmina.
Przepis regulaminu zawarty w § 11 uchwały narusza w stopniu istotnym art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. w zw. z art. 87 ust 2 i art. 94 Konstytucji RP.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 11 zaskarżonej uchwały.