Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 16 kwietnia 2018 roku, znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Burmistrza Miasta J. z 25 stycznia 2018 r. ustalajacej na rzecz [...] Sp. z o.o. w C. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie odnawialnym źródłem energii, to jest budowie dwóch elektrowni słonecznych o łącznej max. mocy przyłączeniowej 2x990kW z infrastrukturą techniczną w postaci paneli fotowoltaicznych wraz z siecią niskiego napięcia, dwiema stacjami transformatorowymi SN/nn oraz przyłączem elektroenergetycznym SN, drogami wewnętrznymi, miejscami postojowymi, budową zjazdu indywidualnego z drogi gminnej, przewidzianej do lokalizacji na działkach o numerach ewidencyjnych gruntu: [...], gm. Jędrzejów, na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium podało, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że dla wskazanego we wniosku terenu gmina nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego, zatem dla realizacji wnioskowanej inwestycji budowlanej, stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), dalej ustawy, wymagane jest ustalenie warunków zabudowy. Organ I instancji przeprowadził stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) analizę urbanistyczną, w oparciu o którą stwierdził, że wnioskowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy.
Zdaniem Kolegium decyzja organu I instancji zapadła przedwcześnie, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w wystarczającym zakresie. Złożony wniosek jest niespójny i wymaga uzupełnienia, gdyż w części tekstowej inwestor wymienił jako teren inwestycji całe działki o numerach inwestycyjnych [...], natomiast w części graficznej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji wskazał ich części. Taki sposób oznaczenia terenu inwestycji nie jest prawidłowy i wymaga doprecyzowania przez inwestora w części tekstowej wniosku. Podobny zarzut dotyczy rozstrzygnięcia kwestionowanej decyzji. W części tekstowej, jako teren inwestycji podano całą powierzchnię działek, po czym w jej dalszej części, jako teren inwestycji wskazano część tych działek, stanowiąca grunty rolne RIVa, RIVb i RV. Taki zapis, zdaniem SKO, jest niejednoznaczny, nieczytelny i stanowi o braku spójności decyzji.
Nadto Kolegium zauważyło, że w badanej decyzji organ I instancji nie dokonał koniecznej kwalifikacji wnioskowanego przedsięwzięcia. W rozstrzygnięciu podał bowiem rodzaj zabudowy: zabudowa produkcyjna, obiekty infrastruktury technicznej, jednak w treści całej decyzji nie wskazał, do którego rodzaju inwestycji zakwalifikował wnioskowane przedsięwzięcie. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji stwierdził, że po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik nr 2 do niniejszej decyzji określono zasady kształtowania zabudowy w niezbędnym zakresie.
W opinii Kolegium, kwestionowana decyzja nie odpowiada na pytanie, czy wnioskowane przedsięwzięcie stanowi zabudowę przemysłową czy urządzenie infrastruktury technicznej. Tymczasem kwalifikacja wnioskowanego przedsięwzięcia wyznacza tryb postępowania w danej sprawie. W sytuacji zakwalifikowania inwestycji do zabudowy produkcyjnej wymagana jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym warunek kontynuacji funkcji, natomiast w sytuacji kwalifikacji przedsięwzięcia do urządzeń technicznych ten warunek nie jest wymagany. W konsekwencji prawidłowa kwalifikacja przedsięwzięcia stanowi o prawidłowości przeprowadzonej procedury.
Reasumując organ II instancji uznał, że skoro w badanej decyzji organ nie rozstrzygnął o kwalifikacji przedsięwzięcia, to oznacza to, że wydana decyzja zapadła przedwcześnie i jako taka nie może ostać się w obrocie prawnym. Narusza bowiem art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
W dalszej części uzasadnienia swojej decyzji Kolegium nakazało organowi I instancji uwzględnić linię orzeczniczą w zakresie kwalifikacji farm fotowoltaicznych, zaprezentowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2017r. sygn. akt II OSK 158/16, którego obszerną część zacytowało, a w którym wskazano, że skoro elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi jakichkolwiek podstaw do odmiennego traktowania instalacji fotowoltaicznej.
W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. sprzeciwie od powyższej decyzji [...] Polska Sp. z o.o. w Warszawie, domagając się uwzględnienia sprzeciwu i uchylenia zakwestionowanej decyzji w całości i wydania nowej decyzji na podstawie art. 138 § 1 albo 4 kpa, zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 kpa, poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy decyzja ta została wydana bez rażącego naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie.
Autor skargi wskazał, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika wprost, że planowane przedsięwzięcie obejmuje jedynie części działek ewidencyjnych nr: [...] położonych we wsi P., wobec czego należy uznać, że organ sprecyzował w dostateczny sposób obszar przedsięwzięcia, którego dotyczy jego decyzja. Po drugie, okoliczność że organ I instancji nie dokonał jednoznacznej kwalifikacji wnioskowanego przedsięwzięcia, nie miała istotnego wpływu na przebieg procedury, gdyż przyjmując nawet, że organ zobowiązany był do zastosowania bardziej rygorystycznego trybu, to i tak uczynił zadość temu wymaganiu, z uwagi na fakt przeprowadzenia w toku postępowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.
Skarżący podkreślił, że podjęte przez organ I instancji czynności pozwoliły na ustalenie prawidłowego stanu sprawy, a także przeanalizowanie w ramach bardziej rygorystycznej procedury warunków, w których może zostać zrealizowane planowane przedsięwzięcie. Jak bowiem wynika z wyżej przytoczonego poglądu, celem regulacji § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu jest umożliwienie przeprowadzenie przez inwestora planowanego przedsięwzięcia, przy określeniu stosownych warunków jego realizacji.
W konsekwencji należy przyjąć, że organ I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto w uzasadnieniu swej decyzji Kolegium wskazało jedynie na naruszenie przepisów "mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy", bez zakwalifikowania ich jako istotne. Tymczasem tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (wyrok NSA z 8 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 384/18).
W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje:
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, powodem zastosowania przez SKO w K. art. 138 § 2 kpa było uznanie, że decyzja została wydana przez organ I instancji przedwcześnie, z naruszeniem art. 7, 77 i art. 107 § 3 kpa, gdyż:
- - wniosek inwestora jest niespójny odnośnie tego, czy inwestycja ma być realizowana na całych działkach czy też tylko na ich części, i zarzut ten dotyczy także decyzji Burmistrza,
- - organ I instancji nie sprecyzował charakteru inwestycji, a mianowicie, czy jest to zabudowa przemysłowa czy też urządzenie infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 § 3 ustawy. Jednocześnie Kolegium uznało za zasadne stanowisko, że będąca przedmiotem sprawy inwestycja jest urządzeniem infrastruktury, polecając organowi I instancji uwzględnienie takiego stanowiska.
Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) dalej P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw został wniesiony w niniejszej sprawie.
W myśl art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd uwzględnia sprzeciw (art. 151a § p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 138 § 2 zd. pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., musi więc kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wynikających z art. 136 k.p.a. możliwości ewentualnego uzupełnienia tego materiału.
Reasumując organ odwoławczy przed wydaniem orzeczenia w sprawie winien rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia w postępowaniu odwoławczym.
Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z naruszeniem art. 138 § 2 kpa wydało w sprawie decyzję kasacyjną.
Po pierwsze, w świetle całości zebranego materiału nie może budzić wątpliwości to, że wniosek inwestora dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla terenu obejmującego części działek o wymienionych w decyzji numerach ewidencyjnych. Nawet jednak jeśli zdaniem organu odwoławczego niezbędne było usunięcie jakichś wątpliwości co do tego, nie ma przeszkód, aby w ramach uprawnień wynikających z art. 136 kpa zażądał on sprecyzowania wniosku w tym zakresie. Również jeśli decyzja Burmistrza w tym zakresie budzi wątpliwości organu odwoławczego, we własnym zakresie może on na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa orzec co do istoty, usuwając stwierdzoną nieprawidłowość. W każdym bądź razie zarzucana decyzji organu I instancji "niespójność" nie uzasadniała zastosowania art. 138 § 2 kpa.
Po drugie, z decyzji organu I instancji wynika, że nie uznał on inwestycji za urządzenie infrastruktury technicznej i dlatego przed wydaniem decyzji została przeprowadzona analizy odnośnie kontynuacji funkcji i zabudowy terenu. W sytuacji odwrotnej, gdyby organ I instancji nie przeprowadził takiej analizy, zaś zdaniem Kolegium była ona potrzebna, wydanie decyzji kasacyjnej można by uznać za uzasadnione. Jednakże w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy zdaniem SKO przeprowadzenie analizy było zbędne - a tak należy rozumieć skutki odmiennej oceny dokonanej przez ten organ w zakresie zakwalifikowania inwestycji - nie dawało to podstaw do uchylenia z tego powodu decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W tym miejscu podkreślić należy, że pomimo, iż w zdaniu drugim art. 138 § 1 kpa nakazano organowi odwoławczemu wskazanie okoliczności, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, to z uwagi na treść art. 64e P.p.s.a. wskazania te nie podlegają ocenie sądu przy rozpoznawaniu sprzeciwu od decyzji (por. komentarz do P.p.s.a. Duże Komentarze Becka pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego wydanie 5, str. 449-450). Dlatego też w niniejszej sprawie Sąd nie mógł dokonać oceny prawidłowości stanowiska SKO co do charakteru inwestycji będącej przedmiotem wniosku.
Ponieważ wskazane w zaskarżonej decyzji powody nie dawały podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a Sąd z urzędu także nie dopatrzył się takich braków w zgromadzonym przez organ I instancji materiale dowodowym, których uzupełnienie nie byłoby możliwe w trybie art. 136 kpa, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. orzekł na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. Jednocześnie na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej samej ustawy Sąd zasądził na rzecz skarżącej Spółki poniesione przez nią koszty postępowania w kwocie 597 zł, na które składają się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 złotych, wynagrodzenie reprezentującego ją pełnomocnika w wysokości 480 zł (ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.