Wyrok WSA w Kielcach z 21 września 2022 r., II SA/Ke 357/22

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 21 września 2022 r.

Sprawa

sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokat [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Skład

Sędzia WSA Sylwester Miziołek przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia WSA Renata Detka
Sędzia WSA Beata Ziomek
Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando protokolant

Uzasadnienie

Decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwanej "SKO") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 22.12.2021 r. T. M.(zwany dalej "stroną") zwrócił się do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem - Z. M., legitymującym się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 5.10.2021 r., zaliczającego go do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres do 31.10.2024 r. W orzeczeniu tym wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 50 roku życia, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1.08.2016 r.

Decyzją z [...]. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], odmówiono przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazano, że niepełnosprawność Z. M. powstała po 25 roku życia, w związku z czym nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28.11. 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.". Ponadto, organ przytoczył art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem żona Z. M. – L. M., po przejściu na emeryturę, prowadzi działalność gospodarczą i jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym.

W odwołaniu od ww. decyzji T. M. powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. o sygn. akt K 38/13 oraz interpretację przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. (łącznie z odpowiednimi przepisami K.r.io.) co do tego że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uznawane za podstawę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy: współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować i gdy małżonek zobowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tą pomoc jest w stanie w zastępstwie współmałżonka osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności. Odwołujący się wskazał, że L. M. nie może sprawować osobistej opieki nad mężem z przyczyn zawodowych i zdrowotnych.

SKO, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, odniosło się do legitymowania się przez L. M. orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (wydanym na okres do 29.02.2024 r.) oraz prowadzenia przezeń działalności gospodarczej (usługi rachunkowo-księgowe). W tym zakresie wskazano, że zatrudnienie w żaden sposób nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego. Okoliczność ta jest bowiem wynikiem dokonanego w sposób świadomy wyboru przez określoną osobę i nie zwalnia tej osoby z obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego. W takim przypadku obowiązek ten nie przybierze wprawdzie świadczenia pomocy w formie starań osobistych, a może polegać na np. opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. Może nią być również inny członek rodziny, który nie jest zobowiązany w danym momencie do alimentacji, choć mieści się w kręgu osób zobowiązanych do niej w dalszej kolejności, ale osoba ta w takiej sytuacji nie nabywa – z racji sprawowania opieki – prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązek alimentacyjny powstaje z mocy prawa, nie zaś z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w ocenie organu odwoławczego, pozwala uznanie, że żona Z. M. jest w stanie zadośćuczynić swemu obowiązkowi alimentacyjnemu względem męża. Ponadto, zgodnie z obecnym orzecznictwem, tylko legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powodowałoby zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki.

Co się zaś tyczy odmowy przyznania stronie prawa do wnioskowanego świadczenia ze względu na fakt, że niepełnosprawność Z. M. powstała po 25 roku życia, to w tym zakresie organ I instancji, zdaniem SKO, dopuścił się uchybienia prawa materialnego, gdyż nie wziął pod uwagę treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. o sygn. akt K 38/13 i wydał decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł T. M., wskazując że w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem – którego stan zdrowia się pogarsza – rozwiązał umowę o pracę z 1.12.2021 r. Co prawda L. M. zgodnie z obowiązkiem ustawowym jest zobowiązana do opieki nad mężem, jednak – pomimo że nie posiada orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności – nie może jej wykonywać. Po przebytym Covid-19 stan L. M. bardzo się pogorszył, doszły problemy z płucami, sercem które są w trakcie diagnozowania. W tym zakresie załączono zaświadczenie lekarskie od neurologa, stwierdzające że L. M. nie może się opiekować mężem – tym bardziej iż pracuje zawodowo. Od lat matka skarżącego finansuje prywatne leczenie jego ojca, prywatne sanatorium, rehabilitacje, leki itp. dzięki temu nie doszło do amputacji nóg ojca. Z emerytury ojca (ok. 1.500 zł) nie byłoby takiej możliwości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Na rozprawie sądowej 21.09.2022 r. pełnomocnik strony poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej skarżącemu z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja SKO, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Jakkolwiek organ odwoławczy zastosował tryb z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., to zakwestionował stanowisko Prezydenta Miasta [...], który odmowę przyznania żądanego świadczenia uzasadnił tym, że stan niepełnoprawności ojca skarżącego powstał po 25 roku życia. SKO, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. w sprawie K 38/13, prawidłowo wskazało, że w tym zakresie decyzję z 18.05.2022 r. oparto o niekonstytucyjną normę prawną – czego skarżący nie kwestionuje, przechodząc od razu do podważania prawidłowości stanowiska organu odwoławczego w pozostałej części.

SKO swą decyzję oparło bowiem na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., podkreślając w uzasadnieniu pozostawanie niepełnosprawnego ojca skarżącego w związku małżeńskim z L. M., która nie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym (okoliczności niesporne). W tym ostatnim zakresie skarżący wskazuje na konieczność rozpatrywania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w sposób preferujący osoby rzeczywiście sprawujące opiekę oraz fakt, że jego matka jest niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym, a po przejściu na emeryturę nadal pracuje, finansując leczenie męża. Zgodnie z powołanym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W omawianym przepisie zamieszczono jedną z negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – która nie pozwala pozytywnie rozpatrzyć wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. To wyłączenie nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Wyjątek od tej zasady powstaje bowiem wówczas gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jedynie legitymowanie się przez współmałżonka osoby niepełnosprawnej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uprawnia właściwy organ do przyznania wnioskowanego świadczenia, oczywiście jeżeli jednocześnie wnioskodawca spełnia pozostałe przesłanki ustawowe, określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nakazuje badać, czy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jeżeli tak, to czy współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli jednym z orzeczeń wynikających z art. 3 pkt 21 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem przez znaczny stopień niepełnosprawności należy rozumieć na gruncie u.ś.r.:

1. niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,
2. całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
3. stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach,
4. posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów,
5. niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Z przytoczonej definicji ustawowej wynika, że znaczny stopień niepełnosprawności nie musi wyłącznie wynikać z orzeczenia zespołu orzekającego o stopniu niepełnosprawności na podstawie przepisów ustawy z dnia 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573). Na równi z tym orzeczeniem ustawodawca nakazuje traktować także szereg innych precyzyjnie określonych w art. 3 pkt 21 u.ś.r. dysfunkcji zdrowotnych o określonych konsekwencjach, potwierdzonych stosownym orzeczeniem właściwej na gruncie odpowiednich dla nich przepisów instytucji publicznej (np. orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o niezdolności do samodzielnej egzystencji ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17.12.1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych). Ustawodawca przewidział w art. 3 pkt 21 u.ś.r. istnienie kilku niezależnych od siebie ścieżek proceduralnych umożliwiających osobom cechującym się złym stanem zdrowia potwierdzenie znacznego stopnia niepełnosprawności. W kontekście ww. definicji pojęcia znacznego stopnia niepełnosprawności o nabyciu statusu osoby nie-pełnosprawnej decyduje w ramach tych określonych procedur wyspecjalizowany w tym zakresie organ, dysponujący odpowiednim dla danego rodzaju schorzeń przygotowaniem merytorycznym, umożliwiającym fachową i rzetelną ocenę stanu zdrowia danej osoby. Dla przykładu w skład zespołu orzekającego o stopniu niepełnosprawności orzekającemu o stopniu niepełnosprawności wchodzą oprócz przewodniczącego i sekretarza, lekarze, psycholodzy, pedagodzy, doradcy zawodowi, pracownicy socjalni, którzy zgodnie ze swą specjalizacją sporządzają w oparciu o określone w przepisach kryteria oceny, wpływające na kształt orzeczenia o stopniu niepełnosprawności osoby zainteresowanej (zob. m.in. § 18 i § 20 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15.07.2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, Dz.U. z 2018 r. poz. 2027).

Przechodząc do realiów niniejszej sprawy, podkreślenia wymaga, że małżonka osoby nad która skarżący (syn) ma sprawować opiekę, jest niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym – nie zaś znacznym – na podstawie orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 17.02.2021 r. (k. 9 akt administracyjnych). Tym samym, w niniejszej sprawie wobec skarżącego zaktualizowała się negatywna przesłanka przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – w oparciu o cyt. powyżej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Ubocznie wskazać trzeba – odnośnie powoływanego przez skarżącego zaświadczenia lekarskiego od neurologa, stwierdzającego, wobec szeregu wyszczególnionych schorzeń L. M., że nie może opiekować się ciężko chorym, leżącym mężem – że zaświadczenie to nie dotyczy znacznego stopnia niepełno-sprawności, który został zdefiniowany dla potrzeb wykładni i stosowania przepisów u.ś.r. w art. 3 pkt 21 tej ustawy.

Powracając do treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., przewidującego negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – to jest legitymowanie się przez współmałżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – należy stwierdzić, że za prawidłowością stanowiska SKO w tym zakresie przemawia w szczególności wykładnia językowa ww. przepisu. Jak wskazuje bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27.11.2014 r. o sygn. akt: I OSK 1219/13 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń CBOSA) zarówno w orzecznictwie i w piśmiennictwie powszechnie jest akceptowana zasada pierwszeństwa wykładni językowej i subsydiarności wykładni systemowej oraz funkcjonalnej. Zasada pierwszeństwa wykładni językowej, choć nie ustala absolutnego porządku preferencji, to jednak dopuszcza odstępstwa od wyniku jej zastosowania tylko wówczas, gdy wynik ten prowadzi albo do absurdu, albo rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji. Nie zawsze więc zachodzi konieczność posłużenia się kolejno wszystkimi rodzajami wykładni. W szczególności nie ma potrzeby sięgania po dyrektywy celowościowe wówczas, gdy już po zastosowaniu dyrektyw językowych albo językowych i systemowych uda się uzyskać właściwy wynik wykładni, tj. ustalić pozbawione cech absurdalności znaczenie interpretowanej normy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8.05.1998 r. o sygn. akt I CKN 664/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 7). Innymi słowy, odstępstwo od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać tylko szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne; jeśli takie racje nie zachodzą, należy oprzeć się na wykładni językowej (por. uzasadnienie uchwały Pełnego Składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 14.10.2004 r., sygn. akt III CZP 37/04, OSNC 2005, nr 3, poz. 42; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21.07.2004 r., sygn. akt V CK 21/04, OSNC 2005, nr 7-8, poz. 137 oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20.07.2005 r., sygn. akt I KZP 18/05, OSNKW 2005, nr 9, poz. 74).

Mając na uwadze, że SKO prawidłowo dokonało subsumpcji niespornego stanu faktycznego do ustalonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przesłanki wyłączającej przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, brak jest podstaw by przyjąć, że proces decyzyjny stosowania tej regulacji przebiegł nieprawidłowo i zarazem, aby wieńcząca go zaskarżona decyzja była wadliwa.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O przyznaniu pełnomocnikowi skarżącemu kwoty 295,20 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Sąd orzekł w pkt II wyroku – na podstawie art. 250 ustawy p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3.10.2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 18).