Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu zażalenia H. K. na postanowienie Starosty Włoszczowskiego z dnia [...] r., znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku z dnia 21 lutego 2017 r. o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie w postaci kopii:
- 1. decyzji Starosty Włoszczowskiego z dnia 17 sierpnia 2011 r., znak: [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego K. J., R. S., A. J. i M. G., prowadzącym działalność związaną z produkcją rybacką pod nazwą Gospodarstwo Rybackie s.c. "[...] " (...), na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb kompleksu stawów rybnych M. w C., gm. K.;
- 2. operatu wodnoprawnego – stawy rybne M. wraz z urządzeniami towarzyszącymi, C., gm. K., opracowanego w 2010 roku prze M. R., będącego załącznikiem do wniosku z dnia 21 kwietnia 2010 r. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego wymienionego w pkt 1
- - na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kpa uchyliło w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Starosta Włoszczowski wydając, na podstawie art. 61a § 1 Kpa, opisane na wstępie postanowienie z dnia 15 marca 2017 r. wyjaśnił, że żądanie objęte wnioskiem H. K. było już przedmiotem rozstrzygnięcia tego organu, który decyzją z dnia 5 lutego 2013 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 20 ust. 3 w zw. z art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ("ustawy środowiskowej"), orzekł o odmowie udostępnienia żądanej informacji i decyzja ta stała się ostateczna.
W zażaleniu na to postanowienie H. K. wyjaśnił, że wnosi o wydanie ww. dokumentów jako stronie postępowania, której dom jest od 2000 roku podtapiany. Powołując się na art. 133 pkt 1, art. 128 i art. 64a ustawy Prawo wodne oraz art. 28 Kpa wskazał, że był stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia 15 czerwca 2007 r., uchyloną następnie przez WSA w Kielcach wyrokiem z dnia 12 marca 2008 r., natomiast w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 17 sierpnia 2011 r. został wykluczony z udziału w nim.
Organ II instancji podał, że H. K. kilkakrotnie zwracał się do Starosty W. o udostępnienie decyzji z dnia 17 sierpnia 2011 r. wraz z operatem wodnoprawnym. W piśmie z dnia 15 lutego 2017 r. Starosta poinformował wnioskodawcę o konieczności uiszczenia kosztów udostępnienia decyzji, wyliczonych na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2010 r. w sprawie opłat za udostępnienie informacji o środowisku, po czym, po złożeniu kolejnego wniosku, postanowieniem z dnia 15 marca 2017 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie udostępnienia żądanej decyzji.
Kolegium stwierdziło, że Starosta W. niewątpliwie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji o środowisku i jego ochronie znajdujących się w jego posiadaniu lub dlań przeznaczonych. H. K. nie był stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia 17 sierpnia 2011 r., stąd zastosowanie w jego przypadku znalazły przepisy ustawy środowiskowej. Od ustalenia wysokości opłaty za dostęp do informacji o środowisku sprawa ma charakter publicznoprawny. Organ nie może przy tym uzależnić udzielenia informacji publicznej od uprzedniego uiszczenia kwoty wynikającej z powiadomienia, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W przypadku otrzymania takiego powiadomienia stronie przysługuje wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w konsekwencji również skarga do sądu administracyjnego.
Zdaniem organu II instancji postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania było niezasadne, a żądana informacja powinna być udostępniona w trybie ustawy środowiskowej. Niezasadne jest tez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postepowania w sytuacji gdy wcześniej organ przychylił się do wniosku wskazując na konieczność uiszczenia opłaty.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach H. K. wniósł o wydanie decyzji Starosty Włoszczowskiego z dnia 17 sierpnia 2011 r., znak: [...], wraz z operatem wodnoprawnym i mapą geodezyjną obiektu stawy rybne M. w C., gm. K. – jako stronie postepowania w rozumieniu art. 28 Kpa.
W uzasadnieniu skarżący podał, że od 2005 roku domaga się przywrócenia drożności rowu przydrożnego, rowu opaskowego stawów rybnych M., który jest przyczyną podtapiania jego domu. Wydanie żądanej decyzji wraz z operatem wodnoprawnym i mapą geodezyjną jako stronie postępowania pozwoli mu wnieść skargę do sądu administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji. Dodał, że jego mocodawca domaga się wszczęcia postępowania w sprawie uznania go za stronę postępowania zakończonego prawomocną decyzją o pozwoleniu wodnoprawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).
H. K. przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczynił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kpa. Przepis art. 138 § 2 Kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W sprawach nieuregulowanych odrębnie do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art. 144 Kpa).
Bezspornym w sprawie jest fakt, że decyzja Starosty Włoszczowskiego z dnia 17 sierpnia 2011r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego K. J., R. S., A. J. i M. G., prowadzącym działalność związaną z produkcją rybacką pod nazwą [...], o której wydanie (wraz z operatem wodnoprawnym) – jako stronie postępowania – wnosił skarżący, jest decyzją ostateczną. Niespornym jest również to, że skarżący nie był uznany za stronę postępowania zakończonego tą decyzją. Wynika to wprost z jej uzasadnienia (k. 30), jak i wykazu stron postępowania (k. 29). Tym samym nie doręczono mu także decyzji jako stronie postępowania. Zgodnie bowiem z art. 109 § 1 Kpa decyzję doręcza się stronom.
Żaden przepis prawa nie przewiduje natomiast trybu postępowania sugerowanego przez skarżącego, tj. możliwości doręczenia decyzji jako stronie postępowania osobie o to wnoszącej w sytuacji gdy osoba ta nie była uznana za stronę, a decyzja stała się ostateczna. Osoba taka może ewentualnie wnosić o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa jeśli uważa, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
W niniejszym przypadku skarżący takiego żądania jednak nie wyartykułował w swoich wnioskach składanych do organu, a jedynie wnosił o "wydanie" mu w/w dokumentów jako stronie postępowania.
W tej sytuacji organy ustaliły tryb prawny właściwy dla tak sformułowanego żądania – jedyny jaki w tej sytuacji mógł znaleźć zastosowanie, by temu żądaniu uczynić zadość. W ocenie Sądu organy trafnie przyjęły, że żądanie skarżącego należało rozpatrzyć w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353). Okoliczność, że w/w decyzja i operat wodnoprawny nie mogły być doręczone wnioskodawcy jako stronie postepowania nie wyklucza ich doręczenia w trybie udostępnienia informacji o środowisku. Ustawodawca nałożył bowiem w art. 8 ust. 1 tej ustawy na władze publiczne obowiązek udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych.
Ustawa środowiskowa wprowadziła otwartą definicję informacji o środowisku i jego ochronie, stanowiąc w art. 9 ust. 1 m.in., że udostępnieniu podlegają informacje dotyczące stanu elementów środowiska oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami, emisji i zanieczyszczeń (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., sygn. I OSK 2451/11). Informacje określone w art. 8 i 9 ustawy środowiskowej udostępniane są każdemu bez względu na to czy jest stroną postępowania.
Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest zatem de facto korzystne dla skarżącego. Uchylono nim bowiem postanowienie organu I instancji, którym odmówiono wszczęcia postępowania na żądanie skarżącego, polecając zarazem udzielenie informacji, o którą wnioskował. Należy zauważyć, że czynność taka ma charakter czynności materialno-technicznej. Trafnie zwrócił przy tym uwagę organ odwoławczy na niekonsekwencję w procedowaniu organu I instancji, który najpierw wezwał skarżącego do uiszczenia opłaty, uznając zatem co do zasady jego wniosek za zasadny, a następnie odmówił wszczęcia postępowania.
W tej sytuacji, zwłaszcza wobec – jak wykazano – braku możliwości doręczenia skarżącemu przedmiotowej decyzji w trybie przez niego wnioskowanym, uchylenie przez Sąd zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego stanowiłoby w istocie orzeczenie na niekorzyść skarżącego.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie § 2 pkt 1, § 4 ust. 1, § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. 2016.1714), w związku z art. 250 p.p.s.a.