Uzasadnienie
Dnia 31 marca 2021 r. Rada Gminy P., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1378 ze zm., zwanej dalej "u.s.g.") oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 638 ze zm., zwanej dalej "u.o.z." lub "ustawą") podjęła [...] w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy P. w 2021 roku - w brzmieniu załącznika do tej uchwały (§ 1 uchwały, zwany dalej "Programem").
W § 9 ust. 1 Programu postanowiono, cyt.: "Zwierzęta gospodarskie, co do których wydano decyzję o czasowym odebraniu, kierowane będą do Zakładu Usług Komunalnych w P. ul. [...], [...] lub gospodarstwa rolnego znajdującego się pod adresem Zajączków 40, [...]".
Prokurator Rejonowy K. - Zachód w K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach powyższą uchwałę w części, zarzucając jej istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez wskazanie w § 9 ust. 1 Programu, że miejsce w gospodarstwie rolnym będą miały tylko zwierzęta odebrane od właścicieli na podstawie decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia gospodarskiego, podczas gdy ustawa nie zawiera takich ograniczeń.
W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że nie było celem ustawodawcy zapewnienie miejsca w gospodarstwie rolnym jedynie zwierzętom odebranym od właściciela na podstawie decyzji o czasowym odebraniu. Skarżący podkreślił, że ustawodawca posługuje się pojęciem "zwierząt gospodarskich" nie wprowadzając dla nich żadnych dodatkowych ograniczeń. Zdaniem Prokuratora, chodzi zatem o każde zwierzę gospodarskie, które w zaistniałym stanie faktycznym wymaga umieszczenia w gospodarstwie rolnym z powodu szeregu różnych przyczyn. W konsekwencji więc zaskarżony § 9 ust. 1 Programu został przyjęty z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 11a ust. 2 u.o.z.
Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 9 ust. 1 Programu.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej w całości. Zdaniem organu, postanowienia § 9 ust. 1 Programu nie stanowią bowiem istotnego naruszenia prawa.
W piśmie procesowym z 25 sierpnia 2022 r. Prokurator podniósł, że w zaskarżonym zakresie uchwała przekracza granice upoważnienia ustawowego określonego w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. Dodał, że zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 18 u.o.z. "zwierzęta gospodarskie" to zwierzęta gospodarskie w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2167).
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Na wstępie wskazać należy, że w kwestii, czy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy kwalifikować jako akt prawa miejscowego, w najnowszym orzecznictwie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał podejmowanych w tym przedmiocie przez organy stanowiące gmin do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK [...]. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a u.o.z., zgodnie z którą odczytuje się zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r. Nr [...], s. 44).
Fakt, że program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sam przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK [...]). Zaskarżona uchwała skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy P. oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Gdańsku, sygn. III SA/Gd [...], Lex nr 2759224).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.
Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej uchwały, wskazać należy, że została ona podjęta na podstawie m.in. art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Zgodnie z tym przepisem rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). W myśl ust. 2 program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
- 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
- 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
- 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
- 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
- 6) usypianie ślepych miotów;
- 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
- 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Stosownie do ust. 3 program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować też plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a art. 11a u.o.z.). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5 art. 11 a u.o.z.). Z kolei zgodnie z ust. 6 art. 11a u.o.z., projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Zdaniem Sądu, katalog spraw, a więc to co powinien obejmować program opieki nad zwierzętami, zawarty w uchwale rady gminy, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy, mimo, że ma otwarty charakter, nie jest wyliczeniem przykładowym. Ustawodawca nałożył na prawodawcę lokalnego obowiązek uszczegółowienia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który to program, jak już wskazano na wstępie, ma status aktu prawa miejscowego. Analizując art. 11a ust. 2, ust. 3, ust. 3a oraz ust. 5 u.o.z. stwierdzić należy, iż przepisy te wskazują elementy obligatoryjne, jakie ma zawierać ten program oraz elementy fakultatywne programu. Prawodawcy lokalnemu pozostawiono nadto możliwość regulacji innych niż wymienione w art. 11 ust. 2 u.o.z., aspektów, związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Powyższe wynika z art. 11a ust. 2 u.o.z., zgodnie z którym, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje "w szczególności:".
Taka treść tego przepisu oznacza, że poza katalogiem wymienionym w tym przepisie, przedmiotem regulacji zawartej w uchwale, mogą być także inne aspekty programu. Nie można jednak tracić z pola widzenia tego, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego - źródłem prawa. Kwestie zatem zakresu unormowań zawartych w tym akcie nie mogą mieć charakteru dowolnego, ale muszą wynikać z uprawnień nadanych prawodawcy lokalnemu (np. uprawnień do działań w zakresie edukacji mieszkańców w kwestii opieki nad zwierzętami).
Jak już wyżej wskazano, ustawa nałożyła na prawodawcę lokalnego obowiązek stanowienia prawa miejscowego w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, określając elementy obligatoryjne i fakultatywne. Elementami fakultatywnymi, jakie może zawierać uchwała jest plan znakowania zwierząt (art. 11a ust. 3 u.o.z.) oraz plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie (art. 11a ust. 4 u.o.z.). Elementami obligatoryjnymi są natomiast wskazania co do wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków (art. 11a ust. 5 u.o.z.), a także katalog spraw wymienionych w art. 11a ust. 2 tej ustawy. Prawodawca lokalny ma zatem obowiązek unormować zakres spraw, jaki ustawodawca mu powierzył.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej w tej sprawie uchwały stwierdzić należy, że w § 9 ust. 1 Programu doszło do istotnego naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. Uregulowanie zawarte w zaskarżonym przepisie Programu, dotyczące wskazania gospodarstwa rolnego dla zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, co do których wydano decyzję o czasowym odebraniu, stanowi wykroczenie poza ustawowo nadaną kompetencję do określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Kontrolowany zapis Programu nie powinien znajdować się w uchwale dotyczącej zwierząt bezdomnych, ponieważ odnosi się do zwierząt gospodarskich, które bezdomnymi nie są. Jak wynika bowiem z zawartej w art. 4 pkt 16 u.o.z. definicji "zwierząt bezdomnych" są to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały.
Skoro zaś § 9 ust. 1 Programu dotyczy miejsca dla zwierząt gospodarskich "co do których wydano decyzję o czasowym odebraniu" oczywistym jest, że mowa w nim o zwierzętach, których właściciel jest znany. Norma ta wykracza zatem poza zakres przedmiotowy uchwały. Zakwestionowany przepis Programu nie reguluje bowiem materii przekazanej do unormowania prawodawcy lokalnemu w art. 11a ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 11a ust. 1 u.o.z., gdyż odnosi się tylko do zwierząt odebranych właścicielowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wydanej w oparciu o art. 7 ust. 1 u.o.z. Z treści § 9 ust. 1 Programu wynika w sposób jednoznaczny, że nie odnosi się on do zwierząt bezdomnych w rozumieniu definicji określonej w art. 4 pkt 16 u.o.z., a tylko do tych zwierząt gospodarskich, co do których wydano decyzję o ich czasowym odebraniu właścicielowi.
Wobec tego § 9 ust. 1 Programu wykracza poza granice upoważnienie ustawowego, przez określenie miejsce przebywania zwierząt gospodarskich niebędących zwierzętami bezdomnymi, podczas gdy ustawa nakazuje uregulowanie w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt kwestii wskazana gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich bezdomnych.
Rację ma również Prokurator, że ustawodawca posługuje się pojęciem "zwierząt gospodarskich" nie wprowadzając dla nich żadnych dodatkowych ograniczeń, co oznacza, iż chodzi o każde zwierzę gospodarskie, które w ustalonym stanie faktycznym wymaga umieszczenia w gospodarstwie rolnym z powodu szeregu różnych przyczyn. Postanowienia § 9 ust. 1 Programu stanowią również niedopuszczalne zawężenie zwierząt gospodarskich przyjmowanych przez wskazane gospodarstwo rolne, do zwierząt "co do których wydano decyzję o czasowym odebraniu". Norma wyrażona w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. takiego ograniczenia nie zawiera, dotyczy natomiast wszystkich bezdomnych zwierząt gospodarskich. Zapis § 9 ust. 1 Programu stoi w istocie w sprzeczności z programem opieki nad zwierzętami bezdomnymi, skoro zwierzętom bezdomnym ogranicza miejsce w gospodarstwie rolnym, przyznając je równocześnie takim, nad którymi właściciel nie może sprawować opieki.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 9 ust. 1 załącznika do tej uchwały.