Uzasadnienie
Rada Gminy w Nagłowicach uchwałą z dnia 27 lutego 2019 r., nr V/34/2019, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018.994 z późn. zm.), art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2017, poz. 1840 z późn. zm.), uchwaliła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Nagłowice w 2019 roku" (zwany dalej: Programem), stanowiący załącznik do wspomnianej uchwały. W § 15 ust. 4 Programu wskazano, że w zakresie dotyczącym zwierząt gospodarskich koszty transportu zwierząt do gospodarstwa, leczenie, oraz utrzymania zwierząt pokrywane są z chwilą odbioru zwierząt przez właściciela, albo z dochodów uzyskanych ze sprzedaży zwierząt.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, Prokurator Prokuratury Rejonowej w Jędrzejowie wniósł o stwierdzenie nieważności § 15 ust. 4 Programu, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy w Nagłowicach, oraz zarzucił istotne naruszenie przepisu prawa materialnego zawartego w art. 11a ust. 1 i 2 i w art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez to, że zapis § 15 ust. 4 zaskarżonej uchwały przekracza zakres upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 5 ww. ustawy, zgodnie z którym koszty realizacji programu ponosi gmina.
W uzasadnieniu skargi Prokurator powołał treść art. 11a ust. 1 i 2 oraz art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, z których wynika, że zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich odławianie należy do zadań własnych gmin oraz, że koszty realizacji programu ponosi gmina. Jednocześnie w przepisach tych nie przewidziano możliwości przerzucenia albo zwrotu w trybie administracyjnym takich kosztów ani w całości, ani w części na właściciela zwierzęcia uznanego za bezdomne. Prokurator podkreślił, że jedynie art. 7 ust. 4 tej ustawy dopuszcza obciążenie kosztami utrzymania zwierzęcia właściciela, ale od którego zwierzę czasowo odebrano. Skarżący wskazał również, że zgodnie z art. 4 pkt 16 ww. ustawy przez "zwierzęta bezdomne" rozumie się także zwierzęta gospodarskie. Tym samym postanowienie zawarte w zaskarżonym zapisie zostało zamieszczone z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ zaznaczył, że dla stwierdzenia nieważności aktu uchwalonego przez organ gminy konieczne jest zaistnienie istotnego naruszenia prawa, które w sprawie nie wystąpiło. Zaskarżony zapis dotyczy bowiem zwierząt gospodarskich, co do których ustalono już właściciela, a więc nie można uznawać ich dłużej za zwierzęta bezdomne. Ustalenie właściciela uprawnia gminę do dochodzenia poniesionych kosztów, co też zostało wskazane w § 15 ust. 4 Programu i nie stanowi istotnego naruszenia prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019.2167 ze zmianami) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Na podstawie art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem.
W sprawie bezspornym jest, iż uchwała w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, gdyż rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową i jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, a treść tego programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1699/19, LEX nr 3030676).
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w § 15 ust. 4 zaskarżonego Programu regulacji przewidującej, że w zakresie dotyczącym zwierząt gospodarskich koszty transportu zwierząt do gospodarstwa, leczenia, oraz utrzymania zwierząt pokrywane są z chwilą odbioru zwierząt przez właściciela, albo z dochodów uzyskanych ze sprzedaży zwierząt - co prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności tego zapisu.
Stosownie do brzmienia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2018.994 ze zm.)713, 1378), zwanej dalej u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Natomiast stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Zauważenia wymaga, że do istotnych wad uchwały skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916, wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Gd 782/18, LEX nr 2603790).
Zgodnie z treścią art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły, a więc muszą cechować się ogólnością oraz abstrakcyjnością. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze. Jako akty normatywne niższego rzędu, powinny być one zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu, przez co organ uchwałodawczy gminy zobligowany jest przestrzegać zakresu delegacji ustawowej.
Stosownie do art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U.2019.122 ze zm.), zwanej dalej u.o.z., zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W niniejszej sprawie upoważnienie ustawowe dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 11a u.o.z., zgodnie z którym rada gminy zobowiązana jest corocznie do dnia 31 marca, określić w drodze uchwały program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który między innymi musi zapewniać bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt (ust. 1). Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, program obejmuje w szczególności:
- 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
- 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
- 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
- 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
- 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
- 6) usypianie ślepych miotów;
- 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
- 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Przedmiotowy program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Program ten może również obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).
W zaskarżonym zapisie Programu Rada Gminy w Nagłowicach określiła, że w zakresie dotyczącym zwierząt gospodarskich koszty transportu zwierząt do gospodarstwa, leczenie, oraz utrzymania zwierząt pokrywane są z chwilą odbioru zwierząt przez właściciela, albo z dochodów uzyskanych ze sprzedaży zwierząt. Z treści tego postanowienia należy wysnuć wniosek, że wyżej wymienione koszty mogą obciążyć właściciela zwierzęcia. Tymczasem, z art. 11 ust. 1 u.o.z. wynika, iż zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich odławianie należy do zadań własnych gmin, a zgodnie z art. 11a ust. 5 tej ustawy, koszty realizacji programu ponosi gmina. Zaskarżony zapis nie tylko wykracza poza ustawowe upoważnienie, ale również jest sprzeczny z jednoznacznym brzmieniem art. 11a ust. 5 u.o.z. Ustawa o ochronie zwierząt nie przewiduje możliwości kształtowania wobec osób trzecich (właścicieli zwierząt, które okazały się bezdomne) zasad zwrotu kosztów za wykonywanie przez gminę zadań wynikających z programu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2020 r. sygn. VIII SA/Wa 217/20, LEX nr 3035583; wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. II SA/Ke 357/20, LEX nr 3039362).
Gmina jest uprawniona do dochodzenia od właściciela zwrotu świadczenia, jednakże jest to dopuszczalne jedynie na drodze postępowania cywilnego. Materia ta nie może zostać uregulowana w akcie prawa miejscowego, gdyż prawodawca gminny związany jest zakresem delegacji ustawowej. W ustawie o ochronie zwierząt brak jest zaś stosownej regulacji umożliwiającej gminie przyjęcie w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt jakichkolwiek zasad związanych ze zwrotem kosztów, które gmina poniosła w związku z realizacją programu.
Odnosząc się do argumentacji organu, że zwierzę w stosunku do którego ustalono właściciela nie jest zwierzęciem bezdomnym, a zatem Gmina ma prawo dochodzić od właściciela poniesionych kosztów, co wskazano w zaskarżonym zapisie Programu, podnieść należy, że w świetle definicji zawartej w art. 4 pkt 16 u.o.z. zwierzęta bezdomne to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Dla uznania zwierzęcia za bezdomne, a w konsekwencji stosowania regulacji zawartych w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, nie ma jednak znaczenia okoliczność, czy po odłowieniu takiego zwierzęcia zostanie ustalony jego właściciel, czy też nie. Za zwierzę bezdomne ustawodawca uznaje także takie zwierzę, które ma właściciela, ale z powodu zabłąkania lub ucieczki zwierzęcia nie jest możliwe ustalenie jego właściciela w chwili odławiania zwierzęcia (por. uzasadnienie wyroku WSA w Kielcach z dnia 7 lipca 2020 r. II SA/Ke 357/20, LEX nr 3039362).
Należy zatem uznać wywody organu za bezpodstawne. Jednocześnie ustawa o ochronie zwierząt nie upoważnia do zamieszczenia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zapisów obciążających wspomnianymi kosztami ustalonego właściciela odłowionego zwierzęcia. Wbrew stanowisku organu, naruszenie prawa miało charakter istotny, gdyż zapis Programu został uchwalony z przekroczeniem delegacji ustawowej.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę na niejednoznaczność i niestaranność językową sformułowań zawartych w zaskarżonym przepisie, które również świadczą o jego wadliwości. Otóż określając w § 15 ust. 4, że koszty transportu zwierząt do gospodarstwa, leczenie (zamiast leczenia),oraz utrzymania zwierząt pokrywane są z chwilą odbioru zwierząt przez właściciela, Rada Gminy w Nagłowicach zasiała wątpliwość, czy chodzi o pokrycie wspomnianych kosztów przez właściciela, czy też o odbiór zwierząt przez właściciela, czy też o jedno i drugie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części - § 15 ust. 4 załącznika do uchwały.