Uzasadnienie
II SA/ Ke 383/05
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołań P. i H. P. oraz K. P. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowo- handlowego o zakład fryzjerski wraz z urządzeniami techniczno- budowlanymi związanymi z budynkiem na działce oznaczonej nr ew. 890 przy ul. T. w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzją organu I instancji, wydaną na wniosek G. i M. S., zostały ustalone warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowo- handlowego o zakład fryzjerski. W decyzji tej podano, że warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalono po dokonaniu analizy przeprowadzonej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. i stwierdzono, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne we wskazanym miejscu, po spełnieniu określonych wymogów, jest zgodne z wymogami ustawy i zasadami zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz przepisami odrębnymi. W odwołaniu od tej decyzji P. i H. P. oraz K. P. zarzucili, że decyzja ta narusza normę rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, że organ I instancji niczym nie uzasadnił usytuowania budynku w granicach sąsiednich działek oraz nie odniósł się do zastrzeżeń wniesionych przez strony postępowania na etapie przygotowawczym; że w trakcie postępowania organ przedstawił stronom mapę dla celów projektowych, która różni się od mapy stanowiącej załącznik do decyzji.
Nadto zarzucili, że rozstrzygnięcie decyzji jest szersze i dalej idące niż wnosił inwestor we wniosku, czego odwołujący upatrują w tym, że organ o toczącym się od dnia 13.03.2004r. postępowaniu zawiadomił strony dopiero pismem z dnia 1.04.2004r. zaś Wojewoda wydał postanowienie z dniem [...] a więc przed doręczeniem wszystkim stronom stosownego zawiadomienia. W dalszej części odwołania zakwestionowano ustalenie linii zabudowy w odległości 5 m od krawędzi ul. P., wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, geometrii dachu oraz podniesiono zarzuty dotyczące ograniczenia możliwości prowadzenia akcji ratowniczych w przypadku usytuowania nowego budynku według rozstrzygnięć zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do tych zarzutów Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło treść art. 59 ust. 1, 60 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wskazało, że skoro zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bezpodstawny jest zarzut, iż narusza ona przepisy Prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ wskazał, że budynek może być usytuowany w granicach działek sąsiednich. Wprawdzie inwestor we wniosku wskazał zamysł lokalizacji rozbudowy w granicy działek, lecz organ samorządowy w decyzji o warunkach zabudowy nie określa miejsca usytuowania budynku. Elementy, które ma określać decyzja wyszczególnione zostały w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zaskarżona decyzja nie uchybia powołanemu przepisowi.
Sprawa usytuowania planowanego budynku będzie przedmiotem opracowania projektowego i przedmiotem analizy organu wydającego pozwolenie na budowę. Zdaniem Kolegium nie polega również na prawdzie zarzut, że organ nie odniósł się w decyzji do uwag i zastrzeżeń wniesionych przez strony, gdyż odniesienie to zawarte jest w uzasadnieniu decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego różnicy map: przedstawionej stronom do wglądu i stanowiącej załącznik do decyzji, organ II instancji wskazał, że w aktach sprawy znajduje się mapa geodezyjna, na której projektant przedstawił koncepcję rozbudowy budynku i mapa stanowiąca załącznik do decyzji, na której oznaczono kolorem czerwonym teren inwestycji -stosownie do art. 54 ust.3 ustawy. Zdaniem Kolegium nie jest możliwe odniesienie się do zarzutu odnośnie " rozszerzenia wniosku" bowiem skarżący nie wskazali, o jakiej rozszerzenie chodzi. Co prawda na wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 12.03.2004r. zmienione zostało w tym samym dniu określenie "dobudowa" na " rozbudowa", nie jest to jednak rozszerzenie wniosku lecz jego zmiana, z którą strony mogły się zapoznać.
Zawarte w pkt 5 odwołania kwestie są zdaniem Kolegium swojego rodzaju polemiką z analizą funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu, dokonaną przez właściwy organ, zgodnie z § 3.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy wskazał, iż rozporządzenie to dopuszcza inne wyznaczenie linii zabudowy jak też i pozostałych elementów wymienionych w tym rozporządzeniu. W znajdującej się w aktach analizie, jej części tekstowej, uzasadniono przyjęty sposób wyznaczania niezbędnych elementów zaś do decyzji o warunkach zabudowy załączono, zgodnie z §9 ust. 2 rozporządzenia, wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że strona formalna postępowania pierwszo instancyjnego odnośnie przestrzegania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak też powołanego rozporządzenia z dnia 26 sierpniam2003r. nie budzi zastrzeżeń.
Skargę na tę decyzję złożyli P. i H. P. zarzucając, iż treść jej uzasadnienia zawiera wyłącznie stwierdzenie, że decyzja organu I instancji była sporządzona zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniem wykonawczym do tej ustawy, brak jest natomiast w tym uzasadnieniu wyjaśnienia przedstawionych w odwołaniu nieprawidłowości. Zdaniem skarżących przenoszenie potencjalnych konfliktów wynikających z nieprawidłowości decyzji o warunkach zabudowy na etap pozwolenia na budowę jest nie tylko błędne ale może spowodować daleko idące konsekwencje prawne i finansowe. Co prawda bowiem SKO, w ślad za organem I instancji, stwierdza, że kwestie dotyczące usytuowania obiektów na działce będą przedmiotem rozstrzygnięcia dopiero w sprawie pozwolenia na budowę, ale w ocenie skarżących może to nie być możliwe, skoro w decyzji wprost zapisano przyzwolenie na sporządzenie takiego projektu budynku, że jego elewacja frontowa od strony ul. P. może wypełniać całą szerokość działki.
Ponadto ani organ I ani też II instancji nie odniosły się do zarzutów dotyczących tego, dlaczego wyznaczono granicę zabudowy w granicach sąsiednich działek, zamiast w odległości od tej granicy wynoszącej 3 lub 4 m. Organ odwoławczy nie odniósł się także do zarzutów dotyczących przesunięcia projektowanej zabudowy przed obecną linię, przyjęcia wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 70 % podczas, gdy na sąsiednich działkach wynosi on odpowiednio 36% i 55 %, określenia, że elewacja od strony ulicy P. ma zajmować całą szerokość działki, gdy żaden z budynków od strony tej ulicy nie zajmuje całej szerokości działki; nie odniósł się także do zarzutów dotyczących geometrii dachu i wysokości głównej kalenicy uznając je za swego rodzaju polemikę. Zdaniem skarżących organy odstępując od norm na podstawie przepisów § 4 ust. 4, §5 ust. 2, § 6 ust.2 bądź § 7 ust. 4 rozporządzenia winny dokonać wnikliwej i precyzyjnej analizy.
W skardze zarzucono także, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się także do problemu, czy usytuowanie budynku w sposób określone w decyzji o warunkach zabudowy nie ograniczy możliwości skutecznego prowadzenia akcji ratowniczych i nie wyjaśniło, dlaczego dokumenty przedstawione stronom w czasie postępowania okazały się inne od dokumentów, jakie ostatecznie znajdują się w aktach sprawy.
W odpowiedzi na tę skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim słusznie skarżący zarzucają, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest bardzo ogólne a organ II instancji nie odniósł się do większości zawartych w odwołaniu zarzutów, przez co zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów art.107 kpa a co za tym idzie narusza przepisy art. 7 i 77 kpa. Skarżący m. in. zarzucali, iż wbrew obowiązkowi wynikającemu z §1 pkt 4 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 kwietnia 2003 /Dz. U. Nr 164 poz. 1588/ w decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy nie określono wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało ten zarzut za "swojego rodzaju polemikę z analizą funkcji" w sytuacji gdy niewątpliwie zawarte w decyzji organu
I instancji określenie, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej lub okapu zakładu fryzjerskiego należy zharmonizować z istniejącą zabudową" nie jest wystarczające w świetle tego przepisu. Skarżący zakwestionowali także przyjętą linię zabudowy, która ich zdaniem odbiega od istniejącej linii na działkach sąsiednich oraz wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, który ich zdaniem odbiega od średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego. Organ II instancji te zarzuty również uznał tylko za polemikę, w ogóle się do nich nie ustosunkowując.
Zarzutem przede wszystkim podnoszonym przez skarżących zarówno w toku postępowania przed organami administracyjnymi jak i obecnie w skardze jest usytuowania projektowanego budynku tuż przy granicy. O ile słusznie organ odwoławczy wskazał, iż kwestia ta, a w szczególności problem zachowania odległości od granicy, uregulowane przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. powinna być przedmiotem badania przez organy dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, o tyle uzasadniony wydaje się być zarzut, iż w niniejszej sprawie w decyzji ustalającej warunki zabudowy faktycznie doszło także do skonkretyzowania miejsca planowanej rozbudowy. W decyzji tej bowiem wskazano, iż szerokość elewacji frontowej od ulicy P. ma wypełniać całą szerokość działki, co pośrednio oznacza, iż ściana planowanego budynku ma być usytuowana przy samej granicy.
Zauważyć w tym miejscu należy, iż w projekcie decyzji, sporządzonym stosownie do art. 60 ust. 4 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez arch. K. K., szerokość elewacji frontowej od ulicy P. została określona na około 17 m a więc inaczej niż w zaskarżonej decyzji..
Podnoszony przez skarżących w odwołaniu od decyzji organu
I instancji zarzut rozszerzenia wniosku, do którego organ odwoławczy się nie odniósł, faktycznie dotyczy naruszenie art. 106 § 2 kpa, zgodnie z którym organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Postępowanie w niniejszej sprawie wymagało szeregu uzgodnień. Zwracając się o te uzgodnienia Prezydent poinformował o tym tylko inwestorów. Z organów uzgadniających jedynie Wojewoda odpis swojego postanowienia z dnia [...] doręczył wszystkim stronom, umożliwiając skarżącym złożenie zażalenia, co też uczynili. Pozostałe organy, jak to wynika z adnotacji umieszczonych na wydanych przez nie postanowieniach, swoje rozstrzygnięcia doręczyły tylko inwestorom. Zgodnie z utrwalonym poglądem zarówno doktryny jak i orzecznictwa, strony postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ wydający decyzję powinny mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu wszczętym przed organem współdziałającym w dacie doręczania żądania, o którym mowa w art. 106 §3 kpa.
Takie same uprawnienia mają podmioty na prawach strony, biorące udział w postępowaniu. Podmioty te w postępowaniu przed organem współdziałającym mają te same uprawnienia procesowe, które służą im w postępowaniu administracyjnym w celu czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym / por. komentarz do art. 106 kpa B. Adamiak. J. Borkowski Wydawnictwo C.Ch. Beck 2005 wydanie 7/.
Podnoszony przez skarżących zarzut dotyczący nie przedstawienia im wszystkich dokumentów także jest uzasadniony. Zawiadamiając ich pismem z dnia 1 kwietnia 2004 r. doręczonym w dniu 7 kwietnia 2004. o wszczęciu postępowania organ I instancji pouczył, że strony mogą się zapoznać z aktami tylko w ciągu 7 dni od otrzymania zawiadomienia a po tym terminie sprawa zostanie rozpatrzona w oparciu o posiadane dowody i materiały. Tymczasem po zakreślonym terminie do zapoznania się z aktami zostały do tych akt dołączone kolejne dokumenty. Prezydent, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 10 kpa, nie umożliwił stronom postępowania wypowiedzenia się co do całości dowodów w sprawie.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności zarówno decyzja organu I jak i II instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm./.
Prowadząc ponownie postępowanie organy obu instancji, dążąc do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli, powinny zapewnić wszystkim stronom należyty udział w całym postępowaniu. Przy wydawaniu zaś decyzji organy powinny przestrzegać wymogów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności art. 61ust. 1 i 7 oraz wydanego do tej ustawy aktu wykonawczego w postaci rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r także art. 107 kpa..
O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 ustawy o ppsa, zaś o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art.. 152 tej samej ustawy.