Uzasadnienie
Dnia 30 marca 2012 r. Rada Miejska w Osieku podjęła uchwałę nr XVIII/145/12 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Suchowola. W § 1 tej uchwały postanowiono, że uchwala się Statut Sołectwa Suchowola stanowiący załącznik do uchwały.
Zgodnie z § 4 ust. 1 załącznika (dalej przywoływanego jako "Statut"), wyboru sołtysa i rady sołeckiej dokonuje zebranie wiejskie.
Stosownie do § 6 ust. 1 Statutu, dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej, wymagana jest obecność co najmniej 1/10 osób posiadających prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej.
Paragraf 12 ust. 1 Statutu stanowi, że sołtys i członek rady sołeckiej mogą być przez zebranie wiejskie odwołani przed upływem kadencji.
W myśl § 21 ust. 2 Statutu, na wniosek co najmniej 25 % uprawnionych do głosowania obecnych na zebraniu przeprowadza się w konkretnej sprawie głosowanie tajne.
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Prokurator Rejonowy w Staszowie, zarzucając:
- I. istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez:
- - nadanie w § 4 ust. 1 i § 12 ust. 1 Statutu organowi uchwałodawczemu, jakim jest Zebranie Wiejskie kompetencji do wyboru i odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej;
wprowadzenie w treści § 6 ust. 1 Statutu ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej poprzez wprowadzenie wymogu dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej obecności co najmniej 1/10 osób posiadających prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej;
II. istotne naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z ww. przepisów i zastrzeżenie w § 21 ust. 2 Statutu, że Zebranie Wiejskie może na wniosek co najmniej 25 % uprawnionych do głosowania obecnych na zebraniu postanowić o przeprowadzeniu głosowania tajnego, podczas gdy określenie wyjątków od zasady jawności głosowania należy wyłącznie do kompetencji ustawodawcy.
W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 4 ust.1, § 12 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 21 ust. 2 Statutu.
W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze, co oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie mu kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Brak jest ponadto upoważnienia dla organu stanowiącego Gminy do wprowadzenia w treści § 6 ust. 1 Statutu ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej poprzez wprowadzenie wymogu dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej osobistej obecności 1/10 osób posiadających prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej. Artykuł 35 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego kworum dla dokonania ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Nie jest także dopuszczalne, jak wskazał skarżący, aby w drodze norm statutowych rozszerzać krąg spraw poddanych procedurze tajnego głosowania, albowiem uprawnienie w tym zakresie przysługuje wyłącznie ustawodawcy.
W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że skarga zasługuje na uwzględnienie w całości, gdyż argumenty skarżącego są zasadne.
Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący jak i organ wyrazili zgodę na taki tryb rozpoznania sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga Prokuratora okazała się częściowo zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty lub uchwały podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Nie jest sporne w sprawie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591, ze zm.) zwanej dalej "u.s.g.", na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie sołectwa Suchowola). Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok.
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:
- 1. nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
- 2. zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
- 3. organizację i zadania organów jednostki pomocniczej:
- 4. zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
- 5. zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
Z kolei art. 36 ust. 1 u.s.g. stanowi, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych (art. 36 ust. 2 u.s.g.).
W świetle powyższych regulacji stwierdzić należy, że brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i rady sołeckiej dokonywał organ uchwałodawczy - zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia tego organu o kompetencje elekcyjne. Dlatego przepis § 4 ust. 1 Statutu został uchwalony z istotnym naruszeniem prawa.
Rację ma także Prokurator kwestionując treść § 6 ust. 1 Statutu wprowadzajacego wymóg kworum dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Stosownie bowiem do art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z przepisu tego wynika więc, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Jak słusznie podnosi się w skardze, przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej, od których ustawodawca nie przewidział żadnego wyjątku (por. także wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z tych przyczyn omawiany przepis Statutu istotnie narusza prawo, a skarga w tym zakresie podlegała uwzględnieniu.
Nie jest natomiast zasadny zarzut skargi dotyczący § 12 ust. 1 Statutu w zakresie kompetencji zebrania wiejskiego do odwołania sołtysa i rady sołeckiej. Nie można bowiem przyjąć, że skoro przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca, kierując się zasadą samodzielności samorządu terytorialnego pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1528/17, Lex nr 2676436), co również odnosi się do członków rady sołeckiej. Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu – jako organowi uchwałodawczemu – kompetencji do odwołania sołtysa, czy rady sołeckiej w sposób istotny narusza prawo.
Sąd nie podziela także stanowiska Prokuratora dotyczącego sprzeczności z prawem regulacji zawartej w § 21 ust. 2 Statutu, aczkolwiek słuszne są zawarte w skardze ogólne uwagi na temat jawności działania organów gminy, stanowiącej wyraz konstytucyjnej zasady prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne,
Przywoływana w skardze zasada jawności życia publicznego, wywodzona z art. 2 i art. 61 Konstytucji RP, jest jednym z instrumentów chroniących prawidłowe funkcjonowanie demokratycznego państwa prawnego. Jej celem jest między innymi poddanie społecznej kontroli działań podejmowanych przez podmioty publiczne. Znajdujące się w polskim ustawodawstwie przejawy tej zasady, odnoszące się do kolegialnych organów sprawujących władzę publiczną (Sejm, Senat, rady gmin, rady powiatu, sejmiki województw), których zasadności nie sposób kwestionować, związane są jednak nieodłącznie z tym, że organy te sprawują powierzoną im władzę publiczną posiadając legitymację opartą na wyborach powszechnych, a zatem działają w imieniu i na rzecz wyborców.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu, który może ją sprawować poprzez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio.
Nie ulega wątpliwości, że organy wybierane w wyborach powszechnych, bez względu na to, czy są to organy kolegialne (Sejm, Senat, rady gmin, rady powiatu i sejmiki województw), czy jednoosobowe (Prezydent RP, wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast) to w ujęciu konstytucyjnym przedstawiciele Narodu, w imieniu którego wykonują powierzone im zadania publiczne. Innymi słowy, w przypadku demokracji pośredniej, realizowanej przy pomocy wyborów powszechnych, Naród sprawuje władzę zwierzchnią, o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 Konstytucji, poprzez swoich przedstawicieli. Dlatego to właśnie w tej formie demokracji, zasada jawności życia publicznego znajduje swoje gwarancyjne zastosowanie, gdyż stanowi narzędzie w rękach obywateli do kontroli działania własnych przedstawicieli - podmiotów wyłonionych w wyborach powszechnych.
Zebranie wiejskie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.s.g., nie jest formą demokracji pośredniej, lecz bezpośredniej. To z kolei oznacza, że mieszkańcy gminy zamieszkujący na terenie danego sołectwa, w zakresie przyznanych sołectwu kompetencji, sprawują władzę nie poprzez swoich przedstawicieli, ale bezpośrednio.
Zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym sołectwa, ale nie może być wątpliwości co do tego, że uprawnionymi do podejmowania uchwał na zebraniu są wszyscy pełnoletni mieszkańcy gminy, uprawnieni do głosowania. Udział tych mieszkańców w zebraniu i podjęte przez zebranie wiejskie uchwały stanowią podstawową formę sprawowania władzy bezpośrednio przez daną społeczność, a nie przez swoich przedstawicieli. Uchwały podejmowane są zatem przez uprawnionych do głosowania mieszkańców danego sołectwa, czyli przez samych bezpośrednio zainteresowanych rozstrzygnięciem danej sprawy istotnej dla wspólnoty lokalnej.
W przypadku takiej formy sprawowania władztwa publicznego nie ma podstaw do tego, aby zasadę jawności działania organów gminy wyrażoną w art. 11b u.s.g., przenosić na regulacje dotyczące sołectwa i to nie tylko dlatego, że sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy, a nie jej organem (art. 5 ust. 1 u.s.g.), ale również z uwagi na odmienny sposób wyłaniania organów gminy (w wyborach powszechnych) i zebrania wiejskiego (które tworzą z mocy ustawy wszyscy uprawnieni do głosowania mieszkańcy sołectwa). Ponieważ w przypadku zebrania wiejskiego, władzę publiczną sprawują w sposób bezpośredni mieszkańcy, odpada – w ocenie Sądu - konieczność wprowadzania dodatkowego mechanizmu kontrolnego, jakim jest zasada jawnych głosowań.
Z tych przyczyn przyjąć należy, że nie ma przeszkód prawnych, aby pozostawić samym zainteresowanym (czyli mieszkańcom sołectwa, uprawnionym do głosowania) prawo do decydowania, czy głosowanie w danej sprawie istotnej dla sołectwa i objętej zakresem jego kompetencji jako jednostki pomocniczej gminy, ma mieć charakter jawny czy tajny. Za przyjęciem takiego rozumowania przemawiają także względy praktyczne, gdyż przedmiotem obrad i uchwał zebrania wiejskiego mogą być np. drażliwe kwestie osobowe czy też kontrowersyjne i budzące spory w lokalnej społeczności. Konieczność jawnego głosowania w każdym przypadku, zwłaszcza w tak małej wspólnocie, jaką jest sołectwo, mogłaby więc niekiedy naruszać prawo do prywatności (art. 47 Konstytucji RP), w ramach którego mieści się m.in. uprawnienie do nieujawniania publicznie swoich przekonań np. w sprawach światopoglądowych, religijnych, społecznych, politycznych itp.
Sam fakt uczestniczenia w zebraniu wiejskim i uprawnienia do głosowania podczas zebrania, a więc korzystanie przez obywateli z formy demokracji bezpośredniej, nie mają charakteru publicznego, a zatem mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania, mogą w tym zakresie korzystać z konstytucyjnego prawa do prywatności bez ograniczeń, przewidzianych dla osób pełniących funkcje publiczne.
Możliwości zdecydowania przez społeczność sołectwa, na zebraniu wiejskim, o poddaniu niektórych spraw pod głosowanie tajne, nie stoi również na przeszkodzie treść art. 36 ust. 2 u.s.g., wedle którego sołtys i członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym. Przepis ten oznacza bowiem tylko tyle, że w przypadku wyboru sołtysa i rady sołeckiej głosowanie tajne jest obligatoryjne i wynika wprost z ustawy. W statucie sołectwa nie może się zatem znaleźć uregulowanie, które pozostawałoby w sprzeczności z art. 36 ust. 2 u.s.g.
i przewidywało możliwość wyboru organów sołectwa w głosowaniu jawnym. Nie ma jednak podstaw, aby wyprowadzać z tego przepisu generalny wniosek, że wszystkie inne głosowania, poza wyborem sołtysa i członków rady sołeckiej, powinny być z zasady jawne, bez możliwości decydowania w tym zakresie przez samych zainteresowanych, czyli uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa tworzących zebranie wiejskie i realizujących potrzeby lokalnej wspólnoty w sposób bezpośredni.
Należy równocześnie zauważyć, co podnosił już w swoim orzecznictwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (wyrok z dnia 6 listopada 2019 r., II SA/Ke 658/19, Lex nr 2744008, ze wskazaniem na wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019r., sygn. II OSK 1528/17), że tworzenie jednostek pomocniczych gminy oraz regulacja zadań organów i trybów wyboru osób pełniących określone funkcje w organach tych jednostek stanowi zakres regulacji wewnętrznego ustroju gminy, Potwierdza to cytowany na wstępie art. 35 ust. 1 u.s.g. Rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest, w odróżnieniu od administracji rządowej, jedną z rudymentarnych zasad kreujących taki samorząd.
Bez samodzielności nie byłoby samorządu terytorialnego, co wyraźnie zauważył ustawodawca wpisując zasadę samodzielności samorządu do Konstytucji RP (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Jednym z zakresów owej samodzielności jest także samodzielność w określaniu ustroju danej jednostki samorządu, a w przypadku gmin dodatkowo także ustroju jednostki pomocniczej. Można wręcz twierdzić, że w zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzysta z władztwa i ma prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Wniosek ten wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a podstawową ustawą regulującą ustrój samorządu jest ustawa o samorządzie gminnym. O ustroju gminy stanowi jej statut (stosownie do art. 3 ust. 1 u.s.g.), a organizację i zadania jednostki pomocniczej (czyli w istocie jej ustrój) określa statut takiej jednostki (art. 35 ust. 1 u.s.g.).
Na tym polega racjonalność ustawodawcy, że regulując ustawowo tylko niektóre kwestie ustroju jednostki pomocniczej, pozostawił w większości materię statutową do samodzielnej regulacji przez organy stanowiące gmin, które w sposób najbardziej dostosowany do lokalnych warunków uregulują dane kwestie.
Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej argumenty, oraz to, że ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera wyraźnej regulacji zakazującej przeprowadzenia głosowania tajnego nad wybranymi sprawami przez zebranie wiejskie (poza wyborem sołtysa i rady sołeckiej) – Sąd uznał, że analizowany przepis Statutu nie został wydany z istotnym, kwalifikowanym naruszeniem prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały w całości lub części.
Z tych przyczyn, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 ust. 1 i § 6 ust. 1, zaś działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w części dotyczącej § 12 ust. 1 i § 21 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały.
Zdanie Odrębne
Zdanie odrębne sędziego WSA Renaty Detki do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 386/20
Nie zgadzam się z rozstrzygnięciem zawartym w pkt I w/w wyroku z 21 lipca 2020 r., stwierdzającym nieważność § 4 ust. 1 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Osieku z dnia 30 marca 2012 r. nr XVIII/145/212 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Suchowola, który wskazuje, że wyboru sołtysa i rady sołeckiej dokonuje zebranie wiejskie.
Jak wynika z uzasadnienia wyroku, u podstaw kwestionowanego przeze mnie rozstrzygnięcia legło poczynione przez Sąd założenie, że brak jest przepisu, z którego wynikałoby uprawnienie zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa czy też członków rady sołeckiej. Sąd powołał się na treść art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wedle brzmienia na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, opublikowanego w Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., podkreślając, że skoro zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym sołectwa (art. 36 ust. 1), a sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (art. 36 ust. 2), to przyznanie kompetencji elekcyjnych zebraniu wiejskiemu pozostaje w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze.
Stanowiska tego, w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy, nie podzielam z następujących powodów.
W moim przekonaniu, najistotniejszym elementem normy zawartej w art. 36 ust. 1 u.s.g., jest nie tyle określenie zebrania wiejskiego jako organu sołectwa – w klasycznym tego słowa znaczeniu, lecz wskazanie, w jakiej formie uzewnętrznia ono swoje uprawnienia decyzyjne, które realizowane są w formie uchwały. Mając na uwadze szczególny charakter zebrania wiejskiego, nie można jednak przyjąć, że jest ono organem w takim znaczeniu, w jakim ustawodawca używa tego pojęcia w pozostałych aktach prawnych. Sięganie po systemowe rozumienie określenia "organ", a wydaje się, że to właśnie zaważyło o wyrażeniu przez Sąd poglądu, którego nie podzielam, nie jest w tym przypadku uzasadnione.
Pozostając na gruncie ustaw samorządowych, pragnę podkreślić, że ustawodawca wprowadził jednolitą regulację dotyczącą organów tych jednostek, a mianowicie:
- 1. organami stanowiącymi i kontrolnymi jednostek samorządu terytorialnego są:
- - rada gminy w gminie (art. 11a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 1 u.s.g.);
- - sejmik województwa w samorządzie województwa (art. 15 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 512 z późn. zm.);
- - rada powiatu w powiecie (art. 8 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 511 z późn. zm.);
- 2. organami wykonawczymi tych jednostek samorządowych są odpowiednio:
- - wójt, burmistrz, prezydent miasta (art. 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 w zw.
z art. 26 ust. 1 u.s.g.);
- - zarząd województwa (art. 15 pkt 2 w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa);
- - zarząd powiatu (art. 8 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym).
We wszystkich ustawach samorządowych wprowadzono również jednolicie zasadę, że mieszkańcy gminy, województwa i powiatu tworzą z mocy prawa określone wspólnoty samorządowe oraz podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem odpowiednio organów gminy, organów samorządu województwa lub organów powiatu (art. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 u.s.g., art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym).
Sołectwo, jako jednostkę pomocniczą gminy, również tworzą mieszkańcy tego sołectwa, przy czym wybieralnymi jej organami są jedynie sołtys i rada sołecka, którzy zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Sołectwo jest na tyle niewielką wspólnotą samorządową, że ustawodawca powierzył kompetencje uchwałodawcze zebraniu wiejskiemu, a nie wybieralnemu organowi samorządowemu, takiemu jak rada gminy, sejmik województwa i rada powiatu, czy też jak rada dzielnicy – w przypadku innej niż sołectwo jednostki pomocniczej gminy, jaką jest dzielnica (art. 37 ust. 1 u.s.g.). Okoliczność, że członkowie zebrania wiejskiego nie są wybierani, wydaje się być oczywista, mimo, że w art. 36 ust. 1 u.s.g. zebranie wiejskie określone zostało jako "organ". W polskim ustawodawstwie, dotyczącym samorządu terytorialnego, organy jednostek samorządu terytorialnego, a więc organy wykonawcze bądź stanowiące, wyłaniane są z zasady w wyniku wyborów: powszechnych i bezpośrednich (jak np. radni do rad gmin, powiatu, sejmiku województwa, prezydent, burmistrz, wójt, sołtys) bądź wyłącznie pośrednich (jak np. w przypadku zarządu województwa i powiatu).
Różnica między wymienionymi wyżej organami, a zebraniem wiejskim, także określonym mianem "organu" w art. w art. 36 ust. 1 u.s.g., jest taka, że zebranie wiejskie nie ma charakteru wybieralnego, a to dlatego, że stanowi przejaw demokracji bezpośredniej. W przeciwieństwie do wszystkich innych organów jednostek samorządu terytorialnego, legitymacja zebrania wiejskiego do wykonywania zadań powierzonych sołectwu nie leży więc w akcie wyborczym, ale w samym fakcie przynależności do danej społeczności lokalnej i posiadania prawa do głosowania. Społeczność ta podczas zebrania wiejskiego wykonuje powierzone zadania w imieniu własnym, podczas gdy wymienione wyżej organy jednostek samorządu terytorialnego sprawują powierzoną im władzę publiczną w imieniu i na rzecz wyborców, czyli mieszkańców gminy, województwa czy powiatu. Tak jak w przypadku jednostek samorządu terytorialnego, mieszkańcy sołectwa tworzą określoną wspólnotę samorządową, a uprawnieni do głosowania wybierają sołtysa i radę sołecką.
Mimo analogii pomiędzy mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego uprawnionymi do głosowania w wyborach samorządowych, a uprawnionymi mieszkańcami sołectwa do wyboru sołtysa i rady sołeckiej, nikt nie określi tych pierwszych mianem organu, a tak się stało w przypadku zebrania wiejskiego w art. 36 ust. 1 u.s.g.
Przedstawione wyżej rozumienie zebrania wiejskiego, ma – w mojej ocenie – określone konsekwencje w zakresie jego uprawnień i kompetencji, konstruowanych w statucie sołectwa. Ustawodawca w ustawie o samorządzie gminnym nie określa wprawdzie, kto wchodzi w skład zebrania wiejskiego, jednak przy założeniu, że sołectwo – jako jednostkę pomocniczą gminy - tworzą wszyscy jego mieszkańcy, przyjąć należy, że zebranie wiejskie, z uwagi na uprawnienie do podejmowania uchwał - przyznane w art. 36 ust. 1 u.s.g. - składa się z tych mieszkańców sołectwa, którym przysługuje czynne prawo wyborcze. Innymi słowy rzecz ujmując, zebranie wiejskie, o jakim mowa w art. 36 ust. 1 u.s.g., to dokładnie ten sam krąg osób, które wymienia art. 36 ust. 2 u.s.g., jako uprawnione do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej.
W § 19 ust. 1 statutu kontrolowanego w niniejszej sprawie, w taki właśnie sposób określono uczestników zebrania wiejskiego. Przepis ten stanowi bowiem, że prawo do udziału w zebraniu wiejskim mają stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania. Zgodnie z art. 10 § 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy, w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, (opublikowanym w Dz. U. z 2011 r., nr 21, poz. 112 z późn. zm.), prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) ma w wyborach:
- - do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego:
- a) rady gminy - obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy,
- b) rady powiatu i sejmiku województwa - obywatel polski, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze, odpowiednio, tego powiatu i województwa,
- - wójta w danej gminie - osoba mająca prawo wybierania do rady tej gminy.
Regulacja zawarta w § 19 ust. 1 statutu nie była przedmiotem skargi Prokuratora i nie jest także kwestionowana przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Krąg osób uprawnionych do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, o jakim mowa w art. 36 ust. 2 u.s.g., odpowiada więc rozumieniu zebrania wiejskiego przedstawionemu wyżej, a także przepisowi § 19 ust. 1 statutu sołectwa Suchowola. Prawodawca gminny określił ponadto w rozdziale 2 statutu szczegółowe zasady i tryb wyborów sołtysa i członków rady sołeckiej, stanowiąc w § 4 ust. 2, że ma być on w tym sołectwie przeprowadzany na zwołanym specjalnie w tym celu zebraniu wiejskim. Tego przepisu również Prokurator nie zakwestionował, co nie budzi zresztą kontrowersji, gdyż jako zgodną z prawem należy dopuścić możliwość, że wybór sołtysa lub członków rady sołeckiej dokonają wyłącznie uprawnieni mieszkańcy sołectwa w dacie i miejscu zwołanego w tym celu zebrania wiejskiego.
Moim zdaniem, założenie takie oznacza, że faktycznie wyboru organu wykonawczego sołectwa oraz członków rady sołeckiej może dokonać zebranie wiejskie w takim rozumieniu, jakie wynika z treści § 19 ust. 1 statutu. Dlatego wobec regulacji zawartych w rozdziale 2 statutu i jednoczesnym prawidłowym zakreśleniu kręgu osób uprawnionych do udziału w zebraniu wiejskim, mającym na celu wybór sołtysa i rady sołeckiej, nie było – moim zdaniem - podstaw do stwierdzenia nieważności § 4 ust. 1 statutu. Nawet jeśli przyjąć, że statut powinien wiernie odzwierciedlać literalną treść art. 36 ust. 1 u.s.g., określającego zebranie wiejskie jako organ uchwałodawczy sołectwa, i na takiej regulacji poprzestać, to przy postanowieniach kontrolowanego statutu sołectwa Rembów, zawartych w § 19 ust. 1 oraz w rozdziale 2 (przy uwzględnieniu, że Sąd w wyroku z 21 lipca 2020 r. wyeliminował z obrotu prawnego § 6 ust. 1 statutu, stwierdzając jego nieważność z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu wyroku), przepis § 4 ust. 1 stanowiący, że do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej, nie uchybia art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g.
w sposób istotny, powodujący konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. Tym samym uważam, że skarga Prokuratora winna zostać w tej części oddalona.
Z tych przyczyn złożenie zdania odrębnego uznałam za konieczne.